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論行政立法的理論基礎(chǔ)
內(nèi)容提要：行政立法作為一個行政創(chuàng)制行為已經(jīng)成為國家法律制度中的一個重要組成部分，但是在現(xiàn)實的社會生活中仍然存在著很多對行政立法不同理解，本文力圖運用社會契約的規(guī)則和價值成本的內(nèi)容，通過模型構(gòu)建的方法對行政立法的理論基礎(chǔ)-契約論進(jìn)行探索和論證。行政立法已經(jīng)成為國家法律制度中的一個重要的環(huán)節(jié)，現(xiàn)在的理論界對行政立法的概念有很多不同的理解，為了對本文的論述盡量不構(gòu)成障礙，我們有必要對行政立法的各項要素做出一個明確的界定，“行政立法是指特定行政機關(guān)，依法律授權(quán)，針對不特定的人和不特定的事件制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為，是行政管理的方式之一”。首先，行政立法屬于一種行政創(chuàng)制行為，行政立法中的“法”，很多人有不同的理解，這主要取決于對行政行為的分類，但是應(yīng)該肯定的是“法律結(jié)合了意志的普遍性與對象的普遍性，所以一個人不論他是誰，擅自發(fā)號施令就決不能成為法律，即使是主權(quán)者對于某個個別對象所發(fā)出的號令，也決不能成為一條法律，而只能是一道命令，那不是主權(quán)的行為，知識行政的行為”，在美國等國家，行政行為只分為裁定和法規(guī)；在中國行政行為則分為更多的細(xì)節(jié)，而法規(guī)只是作為其中的一個細(xì)節(jié)問題來處理，范圍要小的多，但是這并不影響我們后面的分析，無論它的范圍大與小，他們所代表的價值方向都不會有什么變化。但是為了方便起見，我們還是需要給它一個明顯的界定，“法規(guī)是指行政機關(guān)為了執(zhí)行、解釋、或者規(guī)定法律或政策，或者是為了規(guī)定機關(guān)的組織、程序或活動的規(guī)則而頒布的具有普遍適用性或特殊頒適用性而且吧對未來有約束力的文件的全部或一部分；包括批準(zhǔn)或規(guī)定未來的收費標(biāo)準(zhǔn)、工資、法人體制或財政體制及其改革、價格、設(shè)施、器具、服務(wù)或津貼在內(nèi)；也包括批準(zhǔn)或規(guī)定各種估價、成本費用、記帳方式以及與上述事項有關(guān)的活動在內(nèi)”①；其次，行政立法的主體是特定的行政主體。但在現(xiàn)實中我們可以發(fā)現(xiàn)由于各種社會形態(tài)和人們所受到的意識形態(tài)的教育不同，構(gòu)成了對行政立法總體方向的不同理解，我們所要做的就是試圖從行政立法的理論基礎(chǔ)層面上對行政立法作出一個總體的普遍的方向性認(rèn)識。
在論述行政立法之前，我們可以結(jié)合一般立法的內(nèi)涵，給行政立法設(shè)置一個理想的模型，然后從這個模型的各個基本點出發(fā)來對行政立法的理論基礎(chǔ)作出一番探索，得出最后的結(jié)論。但是我們也應(yīng)該看到，行政立法所立的“法”并不是屬于一種立法機關(guān)立法的范疇，它和一般情況下的立法又有著很大的區(qū)別，畢竟它是由一個具備了權(quán)力和獨自的利益的部門所立的法，不可否認(rèn)的是，隨著行政權(quán)力擴張的趨勢，自由裁量權(quán)的不穩(wěn)定性，行政立法中的委任立法和授權(quán)立法將越來越少，職權(quán)立法逐步的增加，因為任何一個行政部門都在竭力運用各種借口來擺脫全民機關(guān)的監(jiān)督和制約，以達(dá)到自身權(quán)力的擴張，沒有任何一個權(quán)力部門希望自己的權(quán)力受到制約和監(jiān)督。但是在很大的程度上行政立法體現(xiàn)的只是眾意，而不是公意，因此并沒有完全的體現(xiàn)民意。
了解了以上的那么多東西，現(xiàn)在我們正式的進(jìn)入我們的論題，即模型的建構(gòu)。作為一個行政立法的理論基礎(chǔ)，必須要具有全局性和整體性因此必需的要素是：（1）起源與理論基石；（2）立法程序；（3）利益導(dǎo)向。這三個要素在行政立法的問題上有著其內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，通過他們我們可以清楚的了解到行政立法的全貌，進(jìn)而找出其理論基礎(chǔ)。下面我們就可以循序漸進(jìn)的對他們進(jìn)行分析論證：
一、起源與理論基石
“政治生命的原則就在主權(quán)的權(quán)威，立法權(quán)是國家的心臟，行政權(quán)則是國家的大腦，大腦指使各個部分動起來”，而在行政立法的過程中，我們可以看到它幾乎把立法權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在了一起，合為一體。如果真是這樣的話，那么就已經(jīng)違背了三權(quán)分立原則的初衷，立法權(quán)和行政權(quán)是相互制衡的，如果結(jié)合在一起只能會產(chǎn)生更大的腐敗，所以在很多時候看來行政立法是歷史的倒退，于是就有了行政立法是立法無能的表現(xiàn)之說，其實，這只是看到了其中的一面，我們姑且承認(rèn)現(xiàn)代立法的無能，但是我們也應(yīng)該看到的是隨著社會的發(fā)展，各種事物的出現(xiàn)，立法機關(guān)作為一個獨立的部門根本不可能把所有的立法事務(wù)都集中于一身，在這種情況下，才把一些立法的權(quán)限交給行政機關(guān)的。在崇尚效率的今天，人們在追求公平的同時已越來越注重效率的作用，甚至已經(jīng)把效率作為一個更重要的要素來抓。而單純的立法機關(guān)立法只能帶來效率的低下，發(fā)展時機的延誤，特別是立法成本的增加，立法機關(guān)不可能為了一個具體的單純的問題而去進(jìn)行全民性的公決，那樣有的只是得不償失的后果，盲目的規(guī)則主義從成本上分析是不可取的。還有的是一些技術(shù)性較強的專業(yè)部門的法律的制定，立法機關(guān)是沒有精力也沒有必要去單獨立法的。所以把一部分所以把一部分的立法權(quán)交給行政機關(guān)是必要的。
但是我們也應(yīng)該注意到的是現(xiàn)在的行政立法所依據(jù)的還是法律上的授權(quán)立法，立法機關(guān)的特別授權(quán)立法、委任立法，其自身的職權(quán)立法并不多見，這就在很大的程度上給了行政立法以制度上的制約，法律是立法機關(guān)制定的，只有立法機關(guān)才有授權(quán)的權(quán)力。所以即使行政機關(guān)擁有自由裁量權(quán)，他們也不可能從根本上脫離立法機關(guān)的制約，行政立法的結(jié)果通常還是要經(jīng)過立法機關(guān)的審議和通過才能夠正式的生效，而且在行政立法的過程中還有這司法機關(guān)的司法審查和聽政制度 ，最重要的是在行政立法之前就已經(jīng)有了各方面的程序法，這在很大的程度上就已經(jīng)從制度上制約了行政立法的權(quán)限。由此可以看出行政立法受到了立法機關(guān)在技術(shù)和制度上的全面制約，并不是完全自由的。行政立法的成果可謂是歷經(jīng)制約方能生效。
另外我們還可以看出的是行政立法的結(jié)果并不是完全針對公民的，也有針對其自身的組織制度，錯誤糾正和獎懲措施，這可以看得出來在行政機關(guān)獲得一些立法手段的今天，如果把行政機關(guān)作為一個獨立的法人來看，他并沒有把自己的一切欲望放置于自由，而是有著一定的約束，這不得不歸功于立法機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督。
由此我們可以清楚的看出行政立法與立法機關(guān)的立法有著本質(zhì)的區(qū)別，與其把行政立法看成是立法機關(guān)的立法無能，倒不如說是在社會發(fā)展的今天立法機關(guān)項行政機關(guān)所做出的一些妥協(xié)，更確切的一些說是立法機關(guān)和行政機關(guān)所達(dá)成的一個無言的契約，在雙方達(dá)成諒解的情況下兩者都做出的一些讓步。當(dāng)然，這也是有客觀情況決定的，也是一個必然的趨勢。
二、立法程序
縱觀各國的行政立法程序，我們可以得到行政立法的普遍程序：（1）立法動議；（2）立法規(guī)劃和研究；（3）通告或預(yù)告；（4）評論與公眾參與；（5）公布；（6）備案、監(jiān)督；（8）草案與資料服務(wù)。我們直接從行政立法程序的成本角度進(jìn)行分析，這里的成本主要指的是經(jīng)濟(jì)成本和道德成本。無論從哪一方面看我們的目的都是使行政立法程序的經(jīng)濟(jì)成本
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