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怎樣撰寫工作報告（上）
怎樣撰寫工作報告(上)
李昌遠
目前，在我國政治生活中，工作報告（也稱會議報告）是一種特殊的、使用極其廣泛的公文文種。中國共產(chǎn)黨機關、國家機關、人民政協(xié)機關、民主黨派機關、人民團體和國有企業(yè)單位，按照憲法或有關法律與組織章程，在定期召開的法定權(quán)力機關的會議上，工作報告都作為會議的主導性文件。為了正確認識和運用工作報告這個文種，筆者擬就與工作報告撰寫有關的幾個問題，談點粗淺看法。
一、工作報告的含義、類型與淵源
�。ㄒ唬┕ぷ鲌蟾娴暮x與類型。工作報告是依法成立的社會組織第一負責人，向本系統(tǒng)由選舉或協(xié)商產(chǎn)生的代表（或委員）組成的權(quán)力機關陳述過去和今后的工作，請予議決的公務文書。這就是說，工作報告作為公文文種，其上位概念（屬概念）是公務文書，它是屬于公務文書的一個文種，此其一；其二，報告的主體是依法成立的社會組織機關，報告人是該組織的法人代表，即第一負責人（俗稱“一把手”），通過工作報告這一形式總結(jié)和部署工作；其三，報告的受體是該社會組織系統(tǒng)實行“代表制”或“委員制”的權(quán)力機關，后者被賦予聽取、審查和議決報告權(quán)。如在中央，全國人民代表大會（國家最高權(quán)力機關）聽取和議決國務院（國家最高行政機關）總理的工作報告；在地方，各級人民代表大會聽取和議決各級政府（地方行政機關）首長的工作報告。
根據(jù)工作報告的以上含義，聯(lián)系我國目前各社會組織對工作報告的使用情況，我們可以從兩個互相關聯(lián)的方面來劃分工作報告的類型：從工作報告的主體看，可分為中國共產(chǎn)黨工作報告、國家機關的工作報告（含人大常委會工作報告、政府工作報告、人民法院工作報告、人民檢察院工作報告等）、人民政協(xié)工作報告、民主黨派工作報告、人民團體工作報告、國有企業(yè)工作報告等；從工作報告的客體看，同以上報告主體相對應，有中國共產(chǎn)黨代表大會（代表會議）及委員會議的工作報告、人民代表大會及人大常務委員會議的工作報告、人民政協(xié)全體委員會議工作報告，各民主黨派代表大會及委員會議的工作報告，人民團體代表大會（代表會議）及委員會議（或理事會議）的工作報告，國有企業(yè)職工代表大會的工作報告等。（二）工作報告的淵源。工作報告這一文種的產(chǎn)生有悠久的歷史淵源。它的含義和類型內(nèi)包含著一個基本道理，就是工作報告是黨派、政權(quán)和其他社會組織采取民主集中制的產(chǎn)物。凡是按照民主集中制組織起來的社會組織，通常都要運用工作報告這個辦理公務的工具去履行職責，管理和推動本組織的活動。在我國，中國共產(chǎn)黨是最早按照民主榘中制建立起來的社會組織，而實行民主集中制，最終就是集中到本組織“代表大會”。按照中國共產(chǎn)黨章程規(guī)定，黨的代表大會是民主集中制這個制度化體系中最基本的民主制度，是黨的權(quán)力機關，它有權(quán)聽取和審查本級黨的委員會、紀律檢查委員會的報告；同時，由代表大會選舉產(chǎn)生的黨的中央或地方的委員會，有權(quán)聽取和審議中央政治局或地方常務委員會的工作報告。中國共產(chǎn)黨從成立至今，共召開了17次全國代表大會，其間自“七大”以來，每屆代表大會都要聽取和審議中央委員會的報告。新中國成立前，中國共產(chǎn)黨在部分區(qū)域成為執(zhí)政黨，在人民民主的政權(quán)中也采取了民主集中制的原則，從土地革命戰(zhàn)爭時期中央根據(jù)地實行的全國工農(nóng)兵代表大會、抗日戰(zhàn)爭時期邊區(qū)根據(jù)地實行的“三三制”的參議會，到解放戰(zhàn)爭時期區(qū)開始實行的人民代表會議，在這些會議召開時都有民主政權(quán)執(zhí)行機關主要負責人向大會作工作報告。1934年1月毛澤東代表中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會與人民委員會《在第二次全國蘇維埃代表大會的報告》是最早的“政府工作報告”。建國后，1954年9月召開的中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了第一部《中華人民共和國憲法》，這部憲法正式構(gòu)建了我國以人民民主專政的國體與人民代表大會政體為核心的民主制度框架。從1954年至今，我國已經(jīng)歷過10屆全國人民代表大會，現(xiàn)在處于第11屆，每屆及屆中的各次全國人民代表大會，都有國務院總理向大會作《政府工作報告》，接受監(jiān)督和審議。在中國共產(chǎn)黨及其領導下的人民政權(quán)實行民主集中制的示范和影響下，我國各民主黨派、人民政協(xié)、人民團體和國有企業(yè)幾乎都按照民主集中制原則來建立自己的組織形式，實行類似“黨代表大會”或“人民代表大會”的制度，從而使工作報告這一文種得到普及，其使用頻率越來越高，越來越廣泛。
二、工作報告的特點與功能
�。ㄒ唬┕ぷ鲌蟾娴奶攸c。從公文文種的性質(zhì)看，它有別于法定文種“報告”和非法定文種“領導講話”。目前，黨政機關發(fā)布的公文法規(guī)所規(guī)定的“報告”文種，屬于以書面形式存在的上行文，適用于向上級機關匯報工作、反映情況、回復上級機關的詢問，而工作報告嚴格說來還屬非法定文種。理rt1是：現(xiàn)行“憲法”(2004年3月全同人大十屆二次會議修正通過的《中華人民共和國憲法》）雖然規(guī)定國務院和地方各級人民政府分別對本級人民代表大會及其常務委員會“負責并報告工作”，但這里的“報告”是作為動詞使用而不是作為文種的名詞使用的，而且工作報告（草案）先是作為會議文件而存在，通過報告人以口頭語言方式傳達給與會人員，經(jīng)過討論審議修改，做出相應的“決議”表示同意后，才轉(zhuǎn)化為法定公文。同時，工作報告與一般的‘：領導講話”雖然同屬于非法定文種和會議文件，但工作報告有專指性，即專指的報告人（社會組織的法人代表）、專指的會議場合（代表大會或委員會議）、專指的法定審議程序，它一旦被一定的法定會議通過后，就在本組織系統(tǒng)具有最高的權(quán)威性。
從文本的撰制過程看，工作報告調(diào)研和起草的周期長。工作報告需要全面總結(jié)本組織系統(tǒng)過去一個時期的工作和部署今后一個時期的任務，事關重大。因此，通常都要提前三五個月甚至更長的時間做文稿的調(diào)查研究和起草工作。其主要步驟是：第一，在報告人或其他領導人的主持下成立起草小組。起草小組從有關部門抽調(diào)人員紐成，形成“雜交”優(yōu)勢，并要有一兩位水平高的作為統(tǒng)稿人。第二，醞釀準備。包括體會領導意圖，初步明確報告主題（主題的最終確定要產(chǎn)生于調(diào)查研究之后）；深入實際調(diào)研，搜集整理資料，理順思路，圍繞報告主題醞釀報告提綱。第三，草擬報告稿。根據(jù)領導批準的提綱撰寫，按分工先南起草小組成員分頭寫，爾后由統(tǒng)稿人進行統(tǒng)稿工作，形成初稿。第四，反，復修改。由報告人修改，或提交領導班子集體討論修改，形成“征求意見稿”；之后，下發(fā)本組織系統(tǒng)的一定范圍內(nèi)組織討論，征求修改意見，起草小組再集中各方面的意見，形成“修改稿”。“修改稿”不是一錘定音，往往是上下結(jié)合、經(jīng)過多次反復，形成修改一稿、二稿、三稿……。第五，領導班子最后審核。由報告人簽發(fā)，形成提交“代表大會”或“委員會議”議決的討論稿。以上大致是報告文本調(diào)研和起草的全過程。在這一過程中充分體現(xiàn)了領導親自動手、秘書輔助和群眾參與的“三結(jié)合”原則。
從文本向法定公文的轉(zhuǎn)化看，必須經(jīng)過一定的法定程序。同一般的公文不同，領導機關產(chǎn)生的工作報告文本不具有法定效力，它只是提供“代表大會”或“委員會議”的討論稿。在相關的“代表大會”或“委員會議”的會議上，由報告人作報告，同時將交本發(fā)給與會者進行討論審議，然后集中大家的意見，由起草小組輔助會議主持者，對報告進行修改，再將修改稿印發(fā)大會，并附以修改說明；經(jīng)多數(shù)與會人同意才形成相應的關于工作報告的“決議”提交大會表決。大會通過“決議”后，工作報告才最終具有法定效力，成為本組織的共識和行動的準則。這是審議工作報告的法定程序，一個環(huán)節(jié)也不能少。關于工作報告的“決議”可長可短，最短者只一句話，如1945年5月31日“七大”通過的《中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會對于政治報告的決議案》：“大會完全同意毛澤東同志的政治報告《論聯(lián)合政府》，并認為必須將報告所提出的任務，在全黨的實際工作中予以實現(xiàn)。”
從文本內(nèi)容看，包容量大，具有系統(tǒng)性、全面性、戰(zhàn)略性等特點。南于工作報告擔負著社會組織的領導中樞機關總結(jié)并部署本組織系統(tǒng)工作的任務，因此，勢必要求其內(nèi)容廣泛、全面、系統(tǒng)，對工作實施戰(zhàn)略性的指導。從縱向看，工作報告涉及的工作跨度，受代表大會（委員會）會議間距的制約，少則一兩年，多則四五年；從橫向看，它涵蓋本組織職權(quán)范圍內(nèi)各方面的工作。比如，五年一屆的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，每年初都要舉行一次，國務院和地方各級政府要分別向大會作“政府工作報告”，其內(nèi)容幾乎囊括了政府管轄的全部工作，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明等方面的建設與改革，國務院工作報告還包括外交工作；其回顧全國或一個區(qū)域的政府管理工作而總結(jié)出的經(jīng)驗、提出的今后任務具有普遍指導性。這同職能部門總結(jié)并部署工作的領導講話有顯著的不同，后者的容量小、內(nèi)容單一，其社會影響也是特殊的、局部的。
�。ǘ┕ぷ鲌蟾娴墓δ�。概括起來，工作報告的功能（作用）有如下幾點：實踐經(jīng)驗的總結(jié)；革命理論的載體；重要路線和方針政策的制定；統(tǒng)一行動的指南；動員群眾的號角。不同類型和級別的工作報告都有一個共同之處，它要回顧過去一定時段的工作成績與不足，總結(jié)工作中的經(jīng)驗教訓，有的還將實踐經(jīng)驗上升為理論原則，并且在此基礎上分析形勢，提出今后的工作任務和完成任務的路線、方針、政策，指明繼續(xù)前進的方向。工作報告在法定的“代表大會”或“委員會議”上審議通過后，就成為本組織系統(tǒng)動員群眾、教育群眾、團結(jié)群眾為實現(xiàn)一定的目標而奮斗的行動指南。當然，工作報告所起作用的范圍和大小是不一樣的。它好比一個“圓錐體”，領導機關的層次越高，這個“圓錐體”的體積就越大，工作報告影響的范圍就越廣泛；反之，領導機關層次較低，這個“圓錐體”的體積就相對小些，工作報告影響的范圍就窄些。中國共產(chǎn)黨是領導我們事業(yè)的領導核心，因此黨的代表大會報告和中央委員報告，其作用和影響是全國性的�？谷諔�(zhàn)爭勝利前夕，黨的“七大”通過的毛澤東的政治報告《論聯(lián)合政府》，提出了“放手發(fā)動群眾，壯大人民力量，團結(jié)全國一切可能團結(jié)的力量，打敗侵略者，建設新中國”的總?cè)蝿眨笇Я丝谷諔?zhàn)爭從一個勝利走向另一個勝利；解放戰(zhàn)爭勝利前夕，毛澤東《在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會第二次全體會議的報告》提出了促進革命迅速取得全國勝利和組織這個勝利的各項方針，并且規(guī)定了在政治、經(jīng)濟、外交方面應采取的基本政策，提出了中國由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國、由新民主義社會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x社會的發(fā)展方向，從而迎來了新中國的誕生。特別是毛澤東在報告中告誡“奪取全國勝利，這只是萬里長征走完了第一步”，要保持”兩個務必”的作風，要警惕資產(chǎn)階級“糖衣炮彈”對無產(chǎn)階級的攻擊，這些令人警醒之言，至今仍有重要指導意義。1978年12月黨的十一屆三中全會后，中國共產(chǎn)黨召開了十二屆至十七屆全國黨的代表大會，歷任總書記在每次大會上的報告從國內(nèi)國際兩個大局出發(fā)，分析了形勢，確立了會議主題。先后提出了新時期建設中國特色社會主義的基本理論、基本路線和基本方針政策，制定了以經(jīng)濟建設為中心的各方面的發(fā)展戰(zhàn)略及奮斗目標；與此同時，全國人民代表大會經(jīng)歷了五至十屆（目前正處于十一屆），每屆及屆中的每次代表大會上國務院總理的《政府工作報告》都以全國黨的代表大會報告為指針，部署國家行政系統(tǒng)的工作；全國人民政協(xié)歷屆委員會議，各民主黨派和人民團體歷屆代表大會，也都在各自的工作報告中貫徹黨的全國代表大會報告的精神。這樣，通過中共歷屆工作報告和貫徹報告的各項決議、決定，不斷把全國各類各級組織的力量調(diào)動起來，把廣大干部和群眾的積極性煥發(fā)出來，形成了推動改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的合力，取得了舉世矚目的巨大成就。這說明，工作報告的精神力量一旦被人民群眾掌握，可以轉(zhuǎn)化成改造世界的物質(zhì)力量。
工作報告既然有如此重要的功能，因此，必須以嚴肅認真的態(tài)度對待工作報告的撰制工作。毛澤東曾指出：“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意�！边@里提出的“政策和策略是黨的生命”的觀點，不僅對于共產(chǎn)黨機關是如此，對國家機關和其他法定社會組織也是如此。任何法定社會組織的重要決策失誤都會危害本組織的“生命”，嘗到其惡果的是受本組織影響的人民群眾。凡實行代表大會制的法定社會組織，其“代表大會”既是該組織最高的權(quán)力機關，又是最高的決策機關，定期的工作報告是實施其決策職權(quán)的重要體現(xiàn)。因此，要使“代表大會”通過的工作報告正確，并充分發(fā)揮其作用，關鍵是“代表大會”要做好把關工作。這就要求各類各級法定社會組織必須完善和強化該組織的“代表大會”制度，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，增加來自基層的群眾代表，建立健全工作報告討論決定機制，以杜絕“代表大會”流于“橡皮圖章”的現(xiàn)象。
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