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關(guān)于涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件的思考
近幾年來，涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件不斷上升。就六合法院而言，目前涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件已占全院執(zhí)行案件的25%左右。這類案件是法院“執(zhí)行難”案件中的主要構(gòu)成部分。這些案件處理不好，就不可能真正解決法院“執(zhí)行難”問題。 一、涉村、鎮(zhèn)案件難以執(zhí)行的原因 1、部分村、鎮(zhèn)欠債較多，債務(wù)關(guān)系復(fù)雜。近幾年來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題影響著我國經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化改革。農(nóng)民收入增長的減緩，直接影響到了村提留和鎮(zhèn)財(cái)政的收入，從而影響到了村、鎮(zhèn)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員工資都難以維持，正常工作難以開展。相對于鎮(zhèn)而言，村組織運(yùn)轉(zhuǎn)的維持更加困難，因?yàn)殒?zhèn)畢竟還有國家財(cái)政的背后支持，而村組織除村提留（或村辦企業(yè)支撐）外，沒有其他收入來源。每到年底，為搞好村組織人員的分配，村委會只能靠借錢來度過。開始時(shí)村委會還能從銀行或村民處借到錢，但因村委會沒有按期償還，也就無法再借到錢了。村委會主任或黨支部書記只好以個人名義向銀行或村民借錢。這種方式雖然暫時(shí)解決了年終分配，但又為新的糾紛埋下了隱患。這些錢雖然是村主任或書記以個人名義所借，但這些村官認(rèn)為錢并非自己所用就不應(yīng)承擔(dān)償還的義務(wù)。等債權(quán)人起訴時(shí)，他們?nèi)燥@得振振有詞，并出示村組織的有關(guān)證明。法院判決后，村官們也沒有積極償還的意愿。法院強(qiáng)制執(zhí)行，他們就采取各種措施進(jìn)行“軟抵抗”。有的村主任、書記免職或調(diào)動后，他們就反過來起訴村委會，要求法院對原所任職的村組織進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，并強(qiáng)調(diào)只有在他們的債權(quán)得到實(shí)現(xiàn)后再履行自己的義務(wù)。而有的村組織在人員變動后就根本不承認(rèn)前任所欠的債務(wù)。通過訴訟的轉(zhuǎn)移，這些矛盾的焦點(diǎn)都集中到了法院，給法院執(zhí)行工作的開展帶來了很大的困難。 2、部分村、鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整操作不規(guī)范�；鶎诱䴔�(quán)為精減人員所采取的方法之一就是進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，將兩個或兩個以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個鎮(zhèn)。村也進(jìn)行了合并。合并后的村、鎮(zhèn)本來就不想償還原村、鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的債務(wù)，再加上有的村、鎮(zhèn)在合并時(shí)操作極不規(guī)范，給債務(wù)的履行帶來更大的隱患。如原六合縣泉水鄉(xiāng)政府在被撤銷合并到竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府之前向老百姓打了很多欠條，并加蓋了泉水鄉(xiāng)政府的印章。對于這些欠條所反映的債務(wù)，竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府拒絕承認(rèn)。竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府認(rèn)為，這些欠條或沒有注明發(fā)生事務(wù)，或在原泉水鄉(xiāng)政府的帳目中也沒有記載。 3、一些村、鎮(zhèn)政府對所屬企業(yè)管理不規(guī)范。這表現(xiàn)為兩種形式，一種是政企不分，一種是監(jiān)督不力。在前者中，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，村鎮(zhèn)對所屬企業(yè)的認(rèn)識存在誤區(qū)，將企業(yè)作為一個職能部門，隨意抽取企業(yè)的資金和利潤。有的村鎮(zhèn)為解決資金困難，甚至將一些工作人員的工資直接分?jǐn)偟狡髽I(yè)。這種不尊重企業(yè)市場主體的行為，一方面增加了企業(yè)的經(jīng)營成本，另一方面模糊了村鎮(zhèn)與企業(yè)的關(guān)系，村鎮(zhèn)隨意為企業(yè)擔(dān)保，甚至直接承擔(dān)了企業(yè)的債務(wù)，從而又加重了村鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)。在后者當(dāng)中，因盲目引資，村鎮(zhèn)與企業(yè)承包人約定不明，或約定中存在嚴(yán)重缺陷，村鎮(zhèn)對承包人的經(jīng)營行為缺乏有效的監(jiān)督，承包人在經(jīng)營過程中往往采用短期行為甚至掠奪式經(jīng)營，獲取非法利潤或經(jīng)營失敗后都會銷聲匿跡，將爛攤子丟給了村鎮(zhèn)。對于這些債務(wù)，村鎮(zhèn)自己也感到委屈，對償還這些債務(wù)就采取能拖就拖的態(tài)度，從而嚴(yán)重影響法院的執(zhí)行。 4、少數(shù)村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人法律意識淡薄。對于本單位所欠的債務(wù)，這些領(lǐng)導(dǎo)人不但不想辦法積極償還，反而對法院的執(zhí)行工作不予支持，甚至設(shè)置各種障礙阻撓法院的執(zhí)行。只要是法院執(zhí)行人員來執(zhí)行，他們能躲就躲，或者是態(tài)度冷淡甚至生硬。當(dāng)法院要采取強(qiáng)制措施時(shí)，他們一方面向上級行政部門求助，以給法院施加壓力，另一方面組織人員圍攻執(zhí)行人員，阻撓執(zhí)行。更有甚者，這些領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為當(dāng)事人到法院起訴讓他們很沒面子，于是對起訴者的債務(wù)就是不還，而對沒起訴的則積極給予償還。 二、解決辦法 雖然法院在涉村、鎮(zhèn)案件的執(zhí)行過程中困難重重，但保證生效法律文書的執(zhí)行是法律嚴(yán)肅性的要求，也是搞好干群關(guān)系的必然要求，更是法院的職責(zé)所在。筆者分管執(zhí)行工作多年，就如何解決這類案件的執(zhí)行問題，談?wù)勛约旱臏\見，以期拋磚引玉。 1、建立風(fēng)險(xiǎn)告知制度。所謂風(fēng)險(xiǎn)告知制度，是指審查立案過程中，對涉及負(fù)債較多、履行困難的村、鎮(zhèn)的案件，法院將該村、鎮(zhèn)的情況告知起訴人，并明確告知該案即使勝訴，起訴人實(shí)現(xiàn)其訴訟請求的可能性也不大。建立風(fēng)險(xiǎn)告知制度雖不能直接解決該類案件的執(zhí)行問題，但對緩和執(zhí)行期間申請人的對立情緒起著有效的作用。市場經(jīng)濟(jì)中，任何交易都有風(fēng)險(xiǎn)，利潤越大，其風(fēng)險(xiǎn)也就越大，這也是權(quán)利義務(wù)規(guī)則在經(jīng)濟(jì)活動中的體現(xiàn)。交易主體在追求利潤最大化的過程中，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大，其交易目的甚至因情事變更可能得不到實(shí)現(xiàn)。而訴訟只是對權(quán)利的一種救濟(jì)，而非對交易風(fēng)險(xiǎn)的救濟(jì)。所以，當(dāng)事人通過訴訟將交易風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)由法院來承擔(dān)是不公平的，其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任最終還是只能由當(dāng)事人來承擔(dān)。 2、化解矛盾，減少訴訟。在所有的救濟(jì)途徑中，司法救濟(jì)是最后一種途徑。很多矛盾本來在訴訟之前就可以得以解決，之所以要起訴至法院一部分是人為的原因使矛盾激化。為解決這種情況，一方面在訴訟過程中，法院應(yīng)當(dāng)積極做好調(diào)解工作，鈍化雙方矛盾，爭取使案件得以調(diào)解結(jié)案；另一方面根據(jù)實(shí)際情況法院主動進(jìn)行協(xié)調(diào)。在立案之前，法院就可以開展協(xié)調(diào)工作，如讓村、鎮(zhèn)在稅費(fèi)征收方面給予一定比例的還款，將所有債務(wù)統(tǒng)計(jì)，按債務(wù)標(biāo)的的一定比例（10%—15%）進(jìn)行償還，以使債權(quán)人的訴訟時(shí)效得以中斷，從而保證債權(quán)人的司法救濟(jì)權(quán)利不因超過訴訟時(shí)效而得不到保障。這樣，債權(quán)人便不會輕易訴訟，從而減緩雙方的矛盾。同時(shí)，對已經(jīng)訴訟的案件，做好村、鎮(zhèn)的相關(guān)工作，村、鎮(zhèn)要一樣對待起訴的和沒起訴的債權(quán)人，不能搞歧視。 3、采取靈活的執(zhí)行方法。在金錢債務(wù)案件的執(zhí)行過程中，法院摸索出了一套有效的執(zhí)行方法，如債權(quán)變股權(quán)、實(shí)行債權(quán)憑證等。在涉村、鎮(zhèn)執(zhí)行案件中，其中絕大部分案件仍是金錢債務(wù)案件。在現(xiàn)金給付不可能的情況下，可以通過其他辦法來解決。在執(zhí)行過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多村、鎮(zhèn)尤其是村除了辦公房產(chǎn)外，別無其他財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。即使是辦公房產(chǎn)，其中絕大部分也是破舊，變買的意義不大。但我們發(fā)現(xiàn)這些村里存有大量的荒山荒地，甚至水田、林木。這些閑置的資產(chǎn)引起了我們的注意。我們在認(rèn)真研究相關(guān)法律法規(guī)后，認(rèn)為充分利用這些閑置資產(chǎn)來抵沖債務(wù)具有可操作性。在做好申請人和被執(zhí)行人的工作后，按照法律法規(guī)的規(guī)定，由村將這些閑置資產(chǎn)租賃給申請人使用，用租金來償還債務(wù)。我院已經(jīng)利用這種方法成功執(zhí)行了多件很棘手的案件，起到了良好的效果。 4、依靠地方政府積極配合。在涉村、鎮(zhèn)案件的執(zhí)行過程中，因考慮到地方社會的穩(wěn)定，維護(hù)地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，法院不輕易采取強(qiáng)制措施，如查封資產(chǎn)、辦公場所或凍結(jié)銀行存款等。但這需要地方政府的積極配合，如積極與申請人協(xié)商還款方法，與法院執(zhí)行人員積極商討，不躲避，不漠視法律。地方政府應(yīng)盡最大的努力，如壓縮辦公支出和招待等費(fèi)用以及減少其他不必要的開支，善意地履行債務(wù)。 5、說服教育與嚴(yán)肅執(zhí)法相結(jié)合。如上所述，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，法院盡量避免采取強(qiáng)制措施。但有些不懂法的村、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人不但不積極償還債務(wù)，反而以為法院軟弱，不敢對“公家”財(cái)產(chǎn)及其人員采取相關(guān)措施，從而對法院的執(zhí)行工作不屑一顧，對法院執(zhí)行人員更是惡語相加、人身攻擊，威脅執(zhí)行人員，召集人員阻撓執(zhí)行，甚至暴力抗法。這些情況在實(shí)際過程中時(shí)有發(fā)生。針對這種情況，法院在對其說服教育無效后應(yīng)當(dāng)果斷地采取強(qiáng)制措施，如拘傳、罰款、拘留等。構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)從重追究其刑事責(zé)任。 6、提請上級法院交叉執(zhí)行。在目前司法地方化和行政化的情況下，法院的執(zhí)法環(huán)境不夠完善，容易受到地方保護(hù)主義的干涉。對地方保護(hù)主義這一頑疾，各地方法院雖然深惡痛絕但卻無可奈何。在涉村、鎮(zhèn)案件執(zhí)行過程中，更容易受到地方保護(hù)主義的干擾。針對這一客觀現(xiàn)實(shí)，目前最佳辦法便是將阻力較大的案件提請上級法院交叉執(zhí)行。2001年，我院提請了20件阻力較大的案件，由江蘇省高級人民法院指定揚(yáng)州市中級人民法院執(zhí)行，取得了較好的效果。交叉執(zhí)行使地方政府對法院的執(zhí)行工作有了新的認(rèn)識。
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