深圳“梳理行動”：急速城市化的中國標(biāo)本

    XX村的故事 　　“來深圳12年了，湖南家里的房子都抵押給信用社了，本想在這里賺錢，現(xiàn)在全賠進去了，回家？全家人都在這里，回哪里去？貸款怎么還？”秦坐在小凳子上，仰著臉，似乎是在喃喃自語。 　　這是兩間簡陋的小房子，由磚墻和油氈屋頂構(gòu)成，其中一間小屋僅容下一張木床，一個破舊的15英寸黑白電視機，另一間屋放著一個小煤爐和廚房用具。這兩間小房子和另外大約占地150平米的養(yǎng)鴿棚連在一起，鴿棚高而空闊，由鐵皮和鋼筋支成，下面分幾排擺著80多個養(yǎng)鴿用的鐵絲籠子。這些是秦，一個30多歲來自湖南益陽的漢子全部的家當(dāng)。 　　和秦家格局基本一樣的屋棚雜亂無章地遍布于小山溝的底部以及兩側(cè)的山坡上，綿延至少有一公里多長，橫跨了深圳市寶安區(qū)石巖和西鄉(xiāng)兩個鎮(zhèn)。秦則對記者說，歸石巖這邊管的大約有460多戶，而西鄉(xiāng)那邊少一些，最多100多戶，差不多共有3000多人。他們大都是養(yǎng)鴿戶、養(yǎng)豬戶、養(yǎng)雞戶，以及飼料供應(yīng)商、日用品小商店、理發(fā)店或者修車鋪。XX村有一個菜市場，有一個為這些外來農(nóng)民而開設(shè)的小學(xué)。 　　XX村是深圳市從今年2月起發(fā)動的城市管理“梳理行動”要拆除的許多個違建村落之一，距深圳市寶安區(qū)石巖鎮(zhèn)大約有三四公里。在深圳關(guān)內(nèi)的一些舊工地或待建空地，以及關(guān)外的山溝或荔枝林里，僅超過1000人規(guī)模的外來人非法村落，至少有50多個。在兩個多月前的5月19日，寶安區(qū)和石巖鎮(zhèn)的相關(guān)部門執(zhí)法人員來到XX準(zhǔn)備拆村時，遭遇到了阻力，一部分“村民”著手往深圳附近的惠東縣等地搬遷。 　　XX養(yǎng)鴿村是為數(shù)不多的與政府相持到7月底的違建村落之一，但它最終也沒有躲得過鐵梳。8月2日，這個非法村落最終從地球上消失了。 　　一場城市管理風(fēng)暴 　　截止到7月29日，據(jù)深圳市城管局的資料說，僅用了四個多月時間，這次大規(guī)模的梳理行動已拆除了違法亂搭建3545萬平米。 　　2003年深圳市房地產(chǎn)銷售面積約800多萬平米，即便按容積率為1計算，已拆除掉的非法建筑總占地面積也達35平方公里，大約相當(dāng)于一座內(nèi)地的中等城市。 　　至少在這4個多月時間里，“梳理行動”差不多成了深圳市、區(qū)、鎮(zhèn)、村各級管理部門的一項中心工作，大量的干部投入到這場暴風(fēng)驟雨般的清拆運動中來。據(jù)說有“老深圳”驚嘆，論及對基層組織發(fā)動的程度，在深圳的歷史上只有1950年代的土改可以相提并論。 　　某種程度上說，“梳理行動”是深圳市長李鴻忠發(fā)起的一場城市管理風(fēng)暴。 　　2003年5月，原任廣東省常務(wù)副省長的李鴻忠走馬上任深圳市（代）市長，作風(fēng)硬朗果敢的李氏給深圳政府的執(zhí)政風(fēng)格帶來了清新氣象。據(jù)說李鴻忠的執(zhí)政理念是“政府應(yīng)當(dāng)是在依法行政框架下、有權(quán)威、負責(zé)任、可問責(zé)的政府”，短短的一年時間里，深圳市政府在三個方向重拳出擊，一是政府行政體制改革，在打造服務(wù)型政府的前提下，對政府機構(gòu)的設(shè)置進行了新的調(diào)整；一是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，提出了頗有爭議的工業(yè)“適度重型化”戰(zhàn)略；一是在城市管理方面，啟動了“凈暢寧工程”并發(fā)動了梳理行動。 　　事實上，“梳理行動”可能是深圳市政府迫不得已的選擇。有學(xué)者指出，在李市長發(fā)動梳理行動之前，深圳市政府至少在五個方面承受著巨大的社會壓力。 　　其一是城市管理的壓力。3545萬平米違建的存在就可以看出深圳在城建管理方面已經(jīng)相當(dāng)緊張，即如深圳市城管局副局長秦永安對本報所言，“如果再不清理，深圳要被亂搭建淹沒�！逼涠�是急劇膨脹的人口壓力。雖然深圳市統(tǒng)計局公布的2003年底深圳人口總量為557萬人，但是深圳的實際人口規(guī)�？赡芤堰_1000萬－1200萬人。迅速膨脹的人口給深圳的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都帶來的沉重的壓力。其三是經(jīng)過20年開發(fā)，深圳接近于無地可用的邊緣。其四是社會治安的壓力。從政府公布的數(shù)字表明，2003年全市“兩搶”案件立案38555宗，僅破獲8490宗。其五是環(huán)境污染的壓力，主要表現(xiàn)為河流污染。 　　坊間猜測，深圳市政府有意通過拆除違法建筑，“一舉多得”，達到讓逾百萬“不適宜于在深圳居住人口”自動遷移的目的。 　　我們無法證實李鴻忠在發(fā)動梳理行動時所指的就是這部分人口，據(jù)深圳市政府的說法，梳理行動的緣起就是要加強城市管理。 　　對于亂搭建的規(guī)模到底有多大，深圳有關(guān)部門盡管進行過抽樣調(diào)查和測算，但顯然并非十分清楚。在3月17日梳理行動開始之前，有關(guān)部門估計深圳違法亂搭建約有1000萬平米，到4月1日深圳市城管辦主任吳子俊接受媒體采訪時，這個數(shù)字已被修訂為1344.3萬平米。5月10日當(dāng)?shù)孛襟w報道“共拆除各類亂搭建和違法建筑1300多萬平方米，占最新調(diào)查實際亂搭建和違法建筑2000萬平方米的64.8％”。到7月9日通報說已累計拆除3218.3萬平米，尚余232.6萬平米，看來當(dāng)時總量的數(shù)字已修訂為3550萬平米左右。 　　這是一場越打發(fā)現(xiàn)“對手”越多的戰(zhàn)役。 　　遷移一座百萬人口的中等城市？ 　　2004年6月初，一篇網(wǎng)絡(luò)文章《銅像照耀下的深圳》引起了深圳市政府的高度關(guān)注，據(jù)說深圳市政府副秘書長以上的領(lǐng)導(dǎo)人全都認(rèn)真地看過這篇文章。 　　如果說該網(wǎng)文僅是一些情緒化的攻擊的話，那么國內(nèi)一些學(xué)者對梳理行動的質(zhì)疑與批評似乎引起了更廣泛的關(guān)注。有北京學(xué)者曾質(zhì)疑深圳市政府驅(qū)趕數(shù)以百萬計的進城農(nóng)民，有悖于中央新政對弱勢群體的關(guān)懷精神。 　　也許是地方政府有關(guān)部門不經(jīng)意的一句話讓敏感的批評者發(fā)現(xiàn)了問題。深圳市城管局的負責(zé)人在4月初接受媒體采訪時，為了表明梳理行動的規(guī)模，用了這樣一句話：“按最保守的每10平米居住1人計算，（這次梳理行動）所涉及到的流動人口也在百萬以上，（所以）實際上是在遷移一座百萬人口的中等城市�！� 　　深圳市城管辦總結(jié)說有五種人住在3600萬平米違建里面：乞討者、拾荒者、養(yǎng)殖者、菜農(nóng)、地下加工廠從業(yè)人員。當(dāng)然，也可以說他們的主要身份是外來農(nóng)民。那些無論是處于深圳鬧市區(qū)角落里的，或者是建在郊區(qū)關(guān)外山溝里的鐵皮房、棚戶區(qū)，就是一直不被城市管理體系認(rèn)同的“城市貧民村”。 　　面對指責(zé)的深圳政府官員也許是值得理解和同情的，正如綜合開發(fā)研究院（中國深圳）郭萬達博士指出的，無論從法理基礎(chǔ)還是民意基礎(chǔ)上，深圳的梳理行動是幾乎不存在什么問題的。 　　梳理行動的民意基礎(chǔ)是不言而喻的。本報調(diào)查表明，幾乎90％的深圳市民贊揚和支持政府的梳理行動。大部分市民認(rèn)為深圳政府這一仗干得相當(dāng)漂亮。事實上，如果沒有市民的廣泛支持，梳理行動也不會在短短的幾個月內(nèi)所向披靡，將深圳積累了數(shù)十年的亂搭建粉碎于一旦。 　　法理基礎(chǔ)問題似乎也不大。深圳市政府一位官員對本報記者說，早于1999年深圳市人大就對違建問題進行過地方立法，授權(quán)并要求市政府加大工作力度打擊違建；在此基礎(chǔ)上，2003年市人大對政府進行“凈暢寧工程”再一次進行授權(quán)確認(rèn)，2004年3月人大會議上更將之提升到“深圳的戰(zhàn)略任務(wù)”的高度，而“梳理行動”事實上是“凈暢寧工程”的組成部分。就在梳理行動正在進行的6月份，深圳市人大常委會破例專門以《決定》的方式對市政府的梳理行動表現(xiàn)贊賞與支持，政協(xié)以專題議政會的方式予以肯定。 　　至于梳理行動是否存在“運動”的嫌疑？一位本地學(xué)者說，“如果我們?nèi)��?wù)實態(tài)度的話，這一點上似乎也不應(yīng)對深圳市政府過多苛責(zé)�！� 　　“隨便設(shè)身處地想一想，就會知道拆除這么大規(guī)模的違建難度有多大。因為3500萬平米的非法建筑，實際上全都是利益，絕對數(shù)額龐大的利益。關(guān)外或城中村的亂搭建，住戶是外來農(nóng)民，而背后其實是收租的本地農(nóng)民，特區(qū)內(nèi)的亂搭建也有相當(dāng)數(shù)量來自于政府部門及國有企業(yè)�！� 　　而梳理行動是對這部分非法利益的直接剝奪，其阻力有多大可想而知。由于將梳理行動上升到了城市治理的高度，各級政府部門和本地農(nóng)民（亂搭建的背后利益主體）已沒有了與梳理行動對抗的決心和信心。 　　正是在這樣的情勢下，不少市民稱贊本屆政府是“強硬、敢負責(zé)任、不怕掉烏紗的政府”，而李鴻忠據(jù)說也獲得了“硬漢市長”的稱號。事實上，深圳市委書記黃麗滿更是梳理行動堅定的支持者。 　　即便是有強大的民意基礎(chǔ)和過硬的法理基礎(chǔ)，“硬漢市長”所承受的城市管理風(fēng)險仍是難以想像的，畢竟深圳碰上的是時下最敏感的進城農(nóng)民問題，他們要解決的是在中國大城市中正在開始蔓延的、最為棘手的“城市貧民村”問題，100萬人畢竟不是個小數(shù)目。 　　依法治市和進城農(nóng)民的生存權(quán) 　　來自國家統(tǒng)計局的數(shù)字，到去年底，中國農(nóng)村人口為7.68億，城市人口已達5.237億，占總?cè)丝诘?0.5％，在目前的5億多城市人口中，只有3.38億是所謂的合法城市人口，而農(nóng)民進城務(wù)工人員已高達1.85億。 　　研究城市化問題的學(xué)者們指出，中國的城市化運動將是這個地球上最為重大的事件之一，因為中國城市化的終極目標(biāo)，是最終中國農(nóng)村只留下1億人口，其他全都要轉(zhuǎn)入城市中去。專家們認(rèn)為，未來20－30年左右的時間內(nèi)，中國至少還要有5－6億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝冢�以年計，每年達2000萬－3000萬。 　　在中國最近十幾年的急速的城市化運動中，深圳是當(dāng)之無愧的最為典型的代表。在設(shè)立特區(qū)之前，老寶安縣只有不足60萬人口，1995年深圳人口超過300萬，不到十年后的今天，深圳的人口已暴增到1000萬。紐約從1872年到1972年人口增長到1300萬，用了100年時間。在10多年的時間里，深圳至少為國家解決了400萬－500萬農(nóng)民進城的問題。 　　客觀地說，深圳可能是對農(nóng)民進城最為寬容的城市。除了會計等崗位需要有深圳市戶口擔(dān)保外，深圳幾乎沒有任何對農(nóng)民或外地人的歧視性規(guī)定。深圳一位領(lǐng)導(dǎo)人說，對于農(nóng)民進城，深圳基本是一個不設(shè)防的城市。絕大多數(shù)農(nóng)民工在深圳第一次知道了社會保障的意義，享受到了水平可能還不很高、但有保障的社會化的大病醫(yī)療保險和工傷保險。 　　但是面對人口、土地、城市環(huán)境和社會治安的巨大壓力，深圳城市資源的承受力是否已達到了極限？深圳開展的梳理行動是否有排斥外來農(nóng)民之嫌？ 　　面對本報記者的提問，深圳市政府的一位學(xué)者型官員，堅決地否認(rèn)“政府有歧視農(nóng)民”的想法�！澳遣皇怯^察深圳梳理行動的正確的角度。”他說，“因為它本質(zhì)上是一個行政執(zhí)法行為。無論是中國的城市管理也好，還是農(nóng)民進城運動也好，它們都必須有一個前提：依法�！� 　　他認(rèn)為，要從創(chuàng)造規(guī)范、健康、可持續(xù)的城市化過程來看待深圳“凈暢寧工程”以及“梳理行動”對中國城市管理者的啟迪意義。在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的大原則下，中國一些城市越來越顯示出“地方政府公司主義”的傾向，市長們到底應(yīng)該是首要抓經(jīng)濟，還是應(yīng)該首要抓城市管理？深圳新一屆政府認(rèn)為應(yīng)該是后者。加強公共服務(wù)和社會管理要成為政府職能最突出的標(biāo)志；經(jīng)濟增長則應(yīng)主要取決于在市場環(huán)境下企業(yè)主體的行為。這正是2003年以來深圳新一屆政府聲勢浩大地展開“凈暢寧工程”和“梳理運動”的用心所在。 　　“農(nóng)民進城就不應(yīng)該遵守城市的法規(guī)嗎？就可以住在違法建筑里面嗎？”他反問記者。“農(nóng)民進城是來當(dāng)農(nóng)民的，還是來當(dāng)市民的？如果是前者，那不叫城市化，而是叫城市的農(nóng)村化�！� 　　北京學(xué)者仲大軍也認(rèn)為，“深圳政府有權(quán)屏蔽掉一部分低成本進入的低素質(zhì)人口，它采用拆掉一些影響市容的建筑的方式，使一些流動人口的居住成本提高了，因而驅(qū)逐出這部分人口，這種做法在各個國家普遍存在。從地方主義角度來講，如果地方有自治權(quán)，它都會通過民意，來采取一些篩選政策。”深圳的一位官員則是理直氣壯地認(rèn)為，以人口自由流動來否定城市的法治，以農(nóng)民進城來否定城市政府的城市管理責(zé)任，其實是一種典型的民粹主義，有害于國家，也有害于農(nóng)民。 　　深圳進城農(nóng)民的生存權(quán)，與城市管理的法治之間，到底該是一種怎樣的關(guān)系？ 　　城市貧民村：我們必須理性看待它 　　拋開建筑的合法性問題來看，大大小小分布于深圳關(guān)內(nèi)外各處的數(shù)百個外來流民聚居區(qū)，其中大部分具備了“城市貧民村”的特征。 　　身為綜合開發(fā)研究院副秘書長的郭萬達，可能是最早用“貧民村”的視角來看待深圳梳理行動的學(xué)者，在接受采訪時，郭介紹了國外對slum和squatter兩類貧民村的不同態(tài)度。 　　“slum和squatter是兩個有聯(lián)系但并非同一的概念。國內(nèi)有人把前者譯作‘貧民窟’，而把后者譯作‘棚戶區(qū)’，更多的人是不加區(qū)分地把兩者都叫做‘貧民村’或‘貧民窟’。實際上，slum和squatter是兩個不同含義的詞，前者是指‘不雅觀的建筑’、‘偏僻、狹小和陰暗的住所’，而后者是指‘非法占地’、‘非法居留’、‘不付租金而占住’。因此，兩者的主要區(qū)別在于，前者可以看成是合法的行為，而后者可以看成是非法的行為。” 　　深圳關(guān)內(nèi)總量高達過億平米的城中村，可能比較符合slum的定義，而對于違建村落，它到底算不算貧民村，如果不是slum的話，是否就是squatter？學(xué)術(shù)界則存在爭議。 　　“問題恰恰在于，如何準(zhǔn)確判斷被梳理建筑的合法性？”深圳一位姓王的學(xué)者對記者說，“以XX養(yǎng)鴿村而言，該村落已在那條山溝里存在了將近20年，這些外來農(nóng)民向本地農(nóng)民、村委會甚至鎮(zhèn)政府交納一些不同名目的費用，實際上已是被當(dāng)?shù)劓?zhèn)村承認(rèn)的居住者，聯(lián)系到該片土地所在的寶安區(qū)，直到今年才正式進行‘鎮(zhèn)改街道、村改居’的城市化，那片土地今年才正式收歸國有，那么，與當(dāng)?shù)卮逦瘯�、村民（原集體土地的所有者）簽有合同的養(yǎng)鴿者的鐵皮房，難道就那么非法嗎？” 　　盡管市政府認(rèn)為“如果是一些政府部門、或者一級地方政府成為這些違法建筑的幕后利益主體，那只能說明這些利益主體也卷入了非法建筑里邊去，他們嚴(yán)重損害了政府的信用和權(quán)威性，但這卻不能成為合法性的依據(jù)”，但是在市政府并沒有依法處分這些利益主體的前提下，由于政府在梳理行動中確定的對違法建筑不予賠償?shù)脑瓌t，才遇到了不同程度的抵抗。 　　“即便是拆除違法建筑，難道就不能人性化一些嗎？”深圳大學(xué)國世平教授質(zhì)問道，“他們在這些鐵皮房里居住多年，已經(jīng)有許多的社會成本沉淀在里面了，如果說你拆除是合法的，那么過去多年不拆除是不是就是行政不作為？你行政不作為的成本卻要由這些貧窮的外來農(nóng)民來支付？” 　　郭萬達博士也指，英國的英格蘭和威爾士地區(qū)解決貧民窟問題，將322萬人從中心城區(qū)的貧民窟遷出，用了從1955到1975年整整20年時間；韓國為解決城市中出現(xiàn)的低收入居住區(qū)、非法聚集居住區(qū)問題，從20世紀(jì)60年代開始，先后采用了清理工程、有選擇地合法化和自我發(fā)展工程、定點安置工程，1983年，韓國又引入了聯(lián)合重建計劃，其主要做法是，制定最低住房標(biāo)準(zhǔn)、承認(rèn)居民在社區(qū)及社區(qū)發(fā)展中的民主權(quán)利、鼓勵居民參與社區(qū)建設(shè)，同時還制定了鼓勵非政府組織（NGO）、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與社區(qū)建設(shè)的政策；在這些政策的基礎(chǔ)上，通過政府發(fā)起和引導(dǎo)，低收入居住區(qū)、貧民窟、非法聚集居住區(qū)的居民及開發(fā)商、NGO等積極參與社區(qū)建設(shè)，實施有效的市地整理，使國家、社區(qū)及社區(qū)居民、企業(yè)等多方受益。郭萬達說，這些國際經(jīng)驗值得深圳和其它國內(nèi)城市借鑒。 　　誰來安置外來“流民”？ 　　深圳市政府是否有責(zé)任安置這些失去了鐵皮房的外來農(nóng)民？這是另一個爭論的焦點。 　　國世平教授撰文認(rèn)為，應(yīng)該多修一點安居房、簡易住房讓農(nóng)民工居住。而深圳市政府的一位官員對記者說，“深圳地方政府不可能對外來農(nóng)民作出安排住房的承諾，因為在人口自由流入的情況下，這樣的承諾等于對全國數(shù)以億計的農(nóng)民作出，這樣的責(zé)任不是深圳這樣一個城市可以負擔(dān)的。”綜合開發(fā)研究院丁四保教授就建議說，安置農(nóng)民工的責(zé)任都落到輸入地的頭上也并不合理，最好是輸出地政府和中央政府都承擔(dān)一些。 　　有本地學(xué)者認(rèn)為，為外來農(nóng)民興建安居房或廉租房的想法顯得過于天真，“這些房子按什么標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)？外來農(nóng)民具有什么資格才能租��？房租價格如何定？深圳政府為什么負有出資補貼他們住房的責(zé)任？”因而認(rèn)為不具有可操作性。 　　話雖如此，深圳還是對一些在郊區(qū)合法種菜的菜農(nóng)進行了安置�！渡钲谔貐^(qū)報》的報道說，“截止到6月中旬，全市共新建農(nóng)民宿舍1634間，面積48319平方米；改造農(nóng)民宿舍1711間，面積53600平方米；已有1634戶菜農(nóng)喬遷新居�！眻蟮勒f，“農(nóng)民住進新宿舍，農(nóng)民的負擔(dān)并沒有增加，以企業(yè)為主，市、區(qū)、鎮(zhèn)各級政府和村委會等予以適當(dāng)補貼�！� 　　有報道指出，深圳市副市長呂銳鋒已要求六區(qū)探討建設(shè)廉租房的可能性。 　　就在本報進行調(diào)查的前后，南京市長率領(lǐng)其各個區(qū)的政府首腦來深圳考察梳理行動，上海浦東的政府據(jù)說也來深圳考察學(xué)習(xí)。有消息說，南京市已準(zhǔn)備效法進行自己的梳理行動。 　　“外來農(nóng)民與本地城市建設(shè)的矛盾在東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)達城市———所謂的農(nóng)民工流入城市———普遍存在�！惫�萬達說，“這是一個事關(guān)國家戰(zhàn)略的問題，如果未來二三十年要有5到6億農(nóng)民進入城市的話，他們?nèi)绾芜M入城市？進入哪些城市？城市如何接納他們？相信深圳的探索會對全國產(chǎn)生影響�！� 　　深圳梳理行動已接近結(jié)束，已經(jīng)拆除的那些違建中的居住者去了哪里？ 　　記者到深圳梳理行動打頭炮的地點蛇口月亮灣進行了探訪。2、3月份間，月亮灣片區(qū)拆除違法建筑共計29.7萬平米，所住人口保守估計也不下萬人。 　　“估計有2／3的人都回老家了�！币晃粊碜院幽享棾堑耐跸壬�說。他早前居住在鐵皮房中，拆了后，他和一些人撤到月亮灣花園附近的山溝中、荔枝林里，以及被拆后的廢墟上，又搭起了簡易窩棚中，搭這樣的棚子只需要一個多小時，成本極其低，拆得快，搭得也快。 　　比這些打散工者收入稍微豐厚一些的人，比如貨柜車司機或開小店的生意人，則搬入花園居住，突然猛增的大量租房者導(dǎo)致房子的租金飛漲，原本1200元的三房一廳，目前已漲到了2000元以上。 　　深圳地產(chǎn)研究專家半求先生分析說，已經(jīng)拆除的亂搭建，可能導(dǎo)致一部分租賃需求轉(zhuǎn)向正式的租賃市場，這將使深圳的租賃交易額上升6個百分點，城中村農(nóng)民房和舊小區(qū)的租金將有小幅上升。月亮灣的情況已經(jīng)印證了他的分析。 　　但相當(dāng)一部分外來農(nóng)民離開了深圳，或者去了深圳鄰近城市，或者回到了老家農(nóng)村。

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