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公共財(cái)政框架下建立健全地方財(cái)政監(jiān)督體系的研究
公共財(cái)政框架下建立健全地方財(cái)政監(jiān)督體系的研究*市財(cái)政局地方財(cái)政監(jiān)督課題組
當(dāng)前，財(cái)政改革正向縱深方向快速推進(jìn)和拓展，而與之相配套的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制卻還沒及時(shí)得到健全和完善，財(cái)政制度的建設(shè)明顯“滯鈍”于改革步伐的“弊端”已在不少的地方及不少的方面都暴露和凸顯了出來(lái)，并已成了影響和阻礙財(cái)政改革進(jìn)一步深化、發(fā)展的主要癥結(jié)，甚至于障礙，特別是在地方財(cái)政監(jiān)督體系中占主導(dǎo)地位的預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督三者職能之間的關(guān)系問題，如何“擺布”才能使他們既相互分離牽制，而又保持協(xié)調(diào)一致的綜治合力，是關(guān)系到財(cái)政改革措施如何才能最大限度地發(fā)揮和提升改革成果的關(guān)健所在。對(duì)此，我們選擇建立健全財(cái)政監(jiān)督體系，特別是財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間的制衡關(guān)系進(jìn)行研究和探討，旨在通過(guò)淺薄的觀點(diǎn)，引起大家對(duì)這一問題的重視和關(guān)注，從而起到推進(jìn)財(cái)政改革，規(guī)范財(cái)政行為，保障財(cái)政改革成果的目的和效果。
一、建立健全地方財(cái)政監(jiān)督體系的“現(xiàn)實(shí)意義”
大家都很清楚，研究和探討地方財(cái)政監(jiān)督體系，特別是財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間的制衡關(guān)系問題，是提高財(cái)政工作運(yùn)行效率、規(guī)范財(cái)政行為、提升財(cái)政工作整體合力的關(guān)健舉措，對(duì)解決財(cái)政預(yù)算編制中的一些不規(guī)范行為、防范預(yù)算執(zhí)行中的一些苗頭或傾向性問題等，都具有較強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。
=、實(shí)際工作中，有些預(yù)算編制機(jī)構(gòu)對(duì)其年初編制的預(yù)算，經(jīng)常發(fā)生“調(diào)整”現(xiàn)象，“追加”也較為頻繁，且缺乏應(yīng)有的透明度，從而使得財(cái)政資金的使用變相地逃避了嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督，同時(shí)也使得預(yù)算的編制因此而喪失了嚴(yán)肅性和原則性。從財(cái)政預(yù)算的編制過(guò)程來(lái)看，不僅有《預(yù)算法》及國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)、方針、政策的約束，而且又有完善嚴(yán)格的“兩上兩下”編制操作程序，同時(shí)，編制的預(yù)算還得通過(guò)同級(jí)人大機(jī)關(guān)的審查通過(guò)，可見，財(cái)政預(yù)算的編制過(guò)程是相當(dāng)嚴(yán)格的，更是公開而透明的，可以這么說(shuō)，在預(yù)算編制階段，財(cái)政預(yù)算編制部門基本上用的是同一把刀子，使的是同一把尺子，財(cái)政預(yù)算“一碗水”端得是比較公平的，各個(gè)預(yù)算單位也是比較心服口服的�？蛇@公平合理的預(yù)算在其執(zhí)行過(guò)程中，卻常常會(huì)出現(xiàn)各種“問題”，有的預(yù)算單位以各種理由為借口，不是“打報(bào)告”，就是找關(guān)系，千方百計(jì)地要求“追加”預(yù)算，或“調(diào)整”預(yù)算支出的規(guī)�；蛴猛镜龋⑶�，不少的“追加”預(yù)算，其操作人員的范圍很小，人大部門也不清楚，其他相關(guān)的兄弟部門更是一無(wú)所知，透明度較低，這種形式的追加預(yù)算，從縱向上講，使財(cái)政預(yù)算編制喪失了嚴(yán)肅性，從橫向上講，使財(cái)政預(yù)算失去了公平合理。在有些地方，靠這種“追加”預(yù)算等措施來(lái)變相調(diào)整年初預(yù)算，以逃避人大等部門監(jiān)督的現(xiàn)象較為普遍，不對(duì)其加以規(guī)范和制約，將會(huì)嚴(yán)重地影響到地方財(cái)政部門的形象。
=、財(cái)政預(yù)算在執(zhí)行中，有的隨意性很強(qiáng)，擅自或變相調(diào)整支出項(xiàng)目，有的在發(fā)現(xiàn)年初編制的預(yù)算偏離了實(shí)際，卻又不及時(shí)建議或要求調(diào)整預(yù)算而仍教條地執(zhí)行等等，從而導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行喪失了原定的目的和宗旨，迫切需要加以全面地規(guī)范。財(cái)政預(yù)算一經(jīng)批復(fù)就具有法律約束力，要求預(yù)算單位必須要嚴(yán)格地遵守執(zhí)行，可在實(shí)際工作中，卻有一些預(yù)算單位采取“偷梁換柱”等手段，變相調(diào)整其支出項(xiàng)目，如，財(cái)政預(yù)算安排其采購(gòu)電腦等必備辦公設(shè)備的，預(yù)算單位卻在具體的采購(gòu)活動(dòng)中，與供應(yīng)商“串謀”采購(gòu)空調(diào)設(shè)備等；有的預(yù)算單位將其征收的行政性收費(fèi)等，擅自放入私設(shè)的銀行賬戶中，以截留或挪用；有的預(yù)算單位在其預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，明知財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的前提條件發(fā)生變化，卻不及時(shí)向財(cái)政部門反饋信息情況，不提出修定預(yù)算的建議等等，導(dǎo)致該追加預(yù)算的，不根據(jù)實(shí)際情況要求追加，該削減或停止執(zhí)行的預(yù)算卻在繼續(xù)浪費(fèi)等等，從而使得財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行達(dá)不到應(yīng)有的目的和效果，喪失了預(yù)算的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。
=、不少地方的財(cái)政監(jiān)督職能，其目的和宗旨不夠科學(xué)明了，責(zé)任不夠強(qiáng)化，就事認(rèn)事或甚至于任務(wù)式的監(jiān)督現(xiàn)象比較普遍，從而導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督職能弱化或錯(cuò)位，事前防范、事中監(jiān)控功能幾乎喪失殆盡，對(duì)此迫切需要加以充分、全面和徹底地發(fā)揮。在實(shí)際工作中，我們查閱了不少的地區(qū)有財(cái)政檢查報(bào)告，結(jié)果發(fā)現(xiàn)不少的檢查結(jié)論都是針對(duì)具體違紀(jì)問題提出的，很少有針對(duì)預(yù)算編制不夠科學(xué)合理的，或預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度上存在問題的等等，如有的地區(qū)僅對(duì)不少被查單位將費(fèi)用掛列暫付款的問題提出了整改意見，卻從未分析其中的實(shí)質(zhì)性成因，是財(cái)政預(yù)算編制得太緊而不切實(shí)際呢，還是預(yù)算單位亂花濫支，不能嚴(yán)肅執(zhí)行預(yù)算開支標(biāo)準(zhǔn)而浪費(fèi)了財(cái)政資金呢？等等，對(duì)這些實(shí)質(zhì)性的分析不夠，從而使得實(shí)施財(cái)政檢查的目的是為了檢查而檢查，而與財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行等相對(duì)獨(dú)立了起來(lái)，相互之間缺乏應(yīng)有的依存監(jiān)督關(guān)系，結(jié)果造成了財(cái)政職能行使的效率大打折扣，財(cái)政監(jiān)督為財(cái)政資金保駕護(hù)航的功能也無(wú)法發(fā)揮出來(lái)。
=、在不少的地方，其財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三塊職能之間有時(shí)缺乏相互溝通的合力，有時(shí)缺乏相互分離的制約力度，從而導(dǎo)致財(cái)政工作的整體運(yùn)行效果處于低效、混亂的無(wú)序狀態(tài)。任何一項(xiàng)財(cái)政職能的行使都應(yīng)圍繞財(cái)政服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的大局開展，只不過(guò)是每項(xiàng)職能的行使都是從各自不同的角度去發(fā)揮其作用和效果的，因而，財(cái)政職能的行使，必須要有一個(gè)整體的“合力”，以協(xié)調(diào)管理所有財(cái)政職能，否則，財(cái)政職能的行使，不但漫無(wú)目標(biāo)，沒有方向性，還很容易滋生舞弊行為等等。如，有些地方的預(yù)算編制部門，在其編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，變相拒絕預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的參與，而自己卻又不知預(yù)算單位的實(shí)際情況等，從而導(dǎo)致預(yù)算編制不切實(shí)際；同樣，有的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，自己編制預(yù)算，自己又管理預(yù)算的執(zhí)行，同時(shí)又實(shí)施事后監(jiān)督等，從而使財(cái)政職能的行使混雜在一起，不但責(zé)任不清，喪失了責(zé)任感，又容易導(dǎo)致各種暗箱操作等舞弊行為的發(fā)生，從而影響財(cái)政職能的公正行使。
二、建立健全財(cái)政監(jiān)督體系的“基本切入點(diǎn)”
=、從明晰和分離財(cái)政職能的角度上去健全財(cái)政監(jiān)督體系，要以財(cái)政監(jiān)督去制衡財(cái)政預(yù)算的編制與執(zhí)行。對(duì)任何部門來(lái)說(shuō)，因其職責(zé)范圍很廣，只有明確劃分各個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能才能使各個(gè)環(huán)節(jié)之間形成相互監(jiān)督的牽制力。就拿財(cái)政預(yù)算職能來(lái)說(shuō)，其編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能由一個(gè)機(jī)構(gòu)也能完成，由兩個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)施也行，由多個(gè)機(jī)構(gòu)分別運(yùn)作也可，但，若由一個(gè)機(jī)構(gòu)去操作，我們雖不能肯定地說(shuō)行使這些職能滋生腐敗或違紀(jì)問題，不過(guò)，職能不清，或交叉行使，不但無(wú)法提高工作效率，也難以明確責(zé)任，更無(wú)法達(dá)到規(guī)范財(cái)政行為的弊端是明顯的，因此，在具體的工作中，首先要將財(cái)政預(yù)算的編制職能完全分離于執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督職能也要集中行使，這樣，明確由三個(gè)專設(shè)機(jī)構(gòu)分別行使這三塊職能，要求三者之間必須相互獨(dú)立和分離，不得既管理預(yù)算執(zhí)行，又同時(shí)行使監(jiān)督權(quán)，也不得既編制預(yù)算，又同時(shí)核審監(jiān)督其編制等等。同時(shí)，將這些職能由專職機(jī)構(gòu)去行使，還可以充分發(fā)揮專職職能機(jī)構(gòu)專項(xiàng)從事于本職工作能力，更便于他們集中精力發(fā)揮專長(zhǎng)，充分提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。
=、從完善內(nèi)部控制管理制度入手，去研究完善財(cái)政監(jiān)督體系的新思路，以切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間制衡關(guān)系。研究“制衡”問題，其實(shí)質(zhì)就是研究有關(guān)職能行使時(shí)的內(nèi)部牽制監(jiān)督制度問題。因此，我們探討財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間的制衡關(guān)系問題，一個(gè)最有效、最明顯的思路就是從完善內(nèi)部控制管理制度出發(fā)，找出三者職能之間的內(nèi)在牽制環(huán)節(jié)，同時(shí)明確各職能機(jī)構(gòu)相互配合協(xié)調(diào)的責(zé)任和義務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，預(yù)算的編制必須要有預(yù)算執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)的參與，同時(shí)，還離不開監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事中監(jiān)督，以增強(qiáng)預(yù)算編制的公正性和透明度。對(duì)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，必須要以既定的預(yù)算為依據(jù)，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)客觀原因而隨意否定預(yù)算編制的科學(xué)合理性。而對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，必須要以財(cái)經(jīng)法律法規(guī)為依據(jù)，必須要有明確的服務(wù)于預(yù)算編制與執(zhí)行的目標(biāo)和任務(wù)，不能獨(dú)立于預(yù)算編制與執(zhí)行職能以外，所有這些職能之間的相互關(guān)系都應(yīng)“升華”為制度規(guī)定，以便強(qiáng)制其執(zhí)行到位。
=、從規(guī)范行政行為、推進(jìn)政務(wù)公開的角度去促進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督職能之間的制衡關(guān)系，以完善財(cái)政監(jiān)督體系。對(duì)任何一項(xiàng)行政行為來(lái)說(shuō)，公開透明是增進(jìn)各個(gè)辦事環(huán)節(jié)之間的牽制力度，提高辦事工作公正性的重要舉措。財(cái)政工作更是如此，只要推進(jìn)財(cái)政政務(wù)公開，就能有效地保持和促進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間的相互牽制。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)預(yù)算的編制職能，其編制的法律法規(guī)、方針政策等依據(jù)必須要明確，其指標(biāo)編制的標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)算的依據(jù)等必須要公開，預(yù)算編制的程序、核心步驟環(huán)節(jié)等必須要透明，預(yù)算編制的結(jié)果必須要公示，并接受社會(huì)各界的評(píng)議和監(jiān)督等。對(duì)預(yù)算的執(zhí)行來(lái)說(shuō)，預(yù)算資金的支付進(jìn)度、預(yù)算單位的資金使用情況、財(cái)政資金的使用效率等必須要定期地公開。而對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能來(lái)說(shuō)，其執(zhí)法結(jié)果必須要透明，以防執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、查處力度不一致等。只有這樣對(duì)預(yù)算資金的各個(gè)周轉(zhuǎn)與使用環(huán)節(jié)進(jìn)行全程的公示、監(jiān)督，才能有效地促進(jìn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間自覺形成一種相互牽制的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，才能避免和遏制各種暗箱操作行為。
=、從保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性的要求出發(fā)，增強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督職能之間的制衡關(guān)系，健全財(cái)政監(jiān)督體系。日前，全國(guó)各地、各部門都在深入開展聲勢(shì)浩大的“保持黨員先進(jìn)性”活動(dòng)，黨員的先進(jìn)性明確要求，每位黨員干部一是要時(shí)刻保持“廉潔自律”的先進(jìn)性，這就要求財(cái)政干部必須要在財(cái)政工作中切實(shí)增強(qiáng)抵制不正之風(fēng)的能力，堅(jiān)持做到在不義之財(cái)面前不動(dòng)心，在親情面前不動(dòng)搖，在政策面前不變通。二是要突出保持“愛崗敬業(yè)”的先進(jìn)性，在本職崗位工作上盡心盡力、盡職盡責(zé)，吃苦耐勞，不計(jì)較個(gè)人得失，并樂于奉獻(xiàn)。三是要突出保持“客觀公正”的先進(jìn)性，要公平正直，沒有偏袒，工作中既不得攙雜個(gè)人的主觀意愿，也不能被他人的意見所左右。四是要突出保持“堅(jiān)持原則”的先進(jìn)性，嚴(yán)格遵守和執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律規(guī)章制度。五是要突出保持“主動(dòng)接受監(jiān)督”的先進(jìn)性，確保把人民賦予的權(quán)力全部用于為人民謀利益上，自覺地、虛心地接受來(lái)自于各有關(guān)方面的評(píng)議和監(jiān)督，只有這樣主動(dòng)接受牽制、主動(dòng)接受監(jiān)督，才能達(dá)到防范和遏制濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為的發(fā)生。
=、從財(cái)政業(yè)務(wù)流程上去完善財(cái)政監(jiān)督體系，特別是預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督職能之間的制衡關(guān)系問題。從財(cái)政業(yè)務(wù)上來(lái)看，預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督職能是財(cái)政工作中聯(lián)系得比較緊密的，更是不可分割的有機(jī)整體，同時(shí)，在職能行使上，預(yù)算的編制與執(zhí)行職能還有一定的次序性和連續(xù)性，先編制，后執(zhí)行；而他們與監(jiān)督職能之間也都有一定的相容性，有事前監(jiān)督，也有事中監(jiān)督等，因此，從財(cái)政業(yè)務(wù)的流程上去分析他們之間的牽制環(huán)節(jié)，更能找出制衡預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間的實(shí)質(zhì)性措施。
三、建立健全財(cái)政監(jiān)督體系根本措施
在實(shí)際工作中，研究財(cái)政監(jiān)督體系的途徑渠道、方法方式、措施手段等還有很多，我們?cè)诖藘H對(duì)其中最基本的措施作一些浮淺的探討，以拋磚引玉。
=、財(cái)政監(jiān)督職能的行使必須要有明確的目標(biāo)宗旨，必須要落實(shí)其通過(guò)檢查對(duì)預(yù)算編制質(zhì)量提出校正建議的責(zé)任，同時(shí)，明確其對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，并定期進(jìn)行“預(yù)警”分析的義務(wù)。財(cái)政部門任何機(jī)構(gòu)的設(shè)置都必須要圍繞財(cái)政的職能，為提高財(cái)政工作效率服務(wù)，作為財(cái)政部門的專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，也不應(yīng)例外，如檢查職能僅僅局限于為了查處幾個(gè)單位或問題，就將喪失其存在的意義和價(jià)值，必須要為提高財(cái)政工作運(yùn)行效率服務(wù)，為財(cái)政資金的安全完整保駕護(hù)航。具體來(lái)說(shuō)：
一是要明確財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)已執(zhí)行的預(yù)算的編制質(zhì)量提出客觀評(píng)價(jià)，以為下一財(cái)政年度的預(yù)算編制提供決策和參照依據(jù)。財(cái)政預(yù)算都是編制人員通過(guò)和根據(jù)預(yù)算單位實(shí)際情況而編制出來(lái)的，不可能對(duì)預(yù)算單位方方面面的情況考慮得全面、徹底，因而，在其具體的執(zhí)行過(guò)程中，總會(huì)不可避免地產(chǎn)生一些輕微的“不切”實(shí)際的情況，而自己編制出來(lái)的預(yù)算，自己更是難以發(fā)現(xiàn)其中可能存在的重大問題或弊端，這就需要我們的財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)通過(guò)其檢查活動(dòng)去發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，并提出解決問題的方案等等，以使以后的財(cái)政預(yù)算編制過(guò)程中，能盡量考慮到所發(fā)現(xiàn)的問題，這個(gè)責(zé)任就必須要作為檢查機(jī)構(gòu)的重要職能，予以落實(shí)。
二是要明確財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋責(zé)任。財(cái)政預(yù)算在其執(zhí)行中，是否超計(jì)劃、超序時(shí)撥款，是否存在超范圍和超標(biāo)準(zhǔn)開支使用，是否�？顚Ｓ�，是否浪費(fèi)、挪用，是否達(dá)到規(guī)定使用效益和效率等，必須要進(jìn)行必要的事中檢查和監(jiān)督，通過(guò)對(duì)照財(cái)政預(yù)算總結(jié)其執(zhí)行情況，分析其變化趨勢(shì)，從而起到一定的事前“預(yù)警”作用，從而為事中采取進(jìn)一步的控制措施，避免預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果突破年初預(yù)算或避免釀成難以挽回的損失等，而這個(gè)重任同樣要落實(shí)給專職檢查機(jī)構(gòu)去行使，一方面有利于預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)在平時(shí)能夠認(rèn)真去管理預(yù)算的執(zhí)行；另一方面給監(jiān)督檢查工作施加壓力，提高其監(jiān)督工作效率。
=、財(cái)政預(yù)算的編制必須要主動(dòng)邀請(qǐng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)參與，并接受他們的建議或意見，同時(shí)，還要接受專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事前監(jiān)督評(píng)審。我們知道，財(cái)政預(yù)算是地方政府為了滿足公共支出需要，而有計(jì)劃地籌集和分配財(cái)政資金的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)各地人大部門的討論通過(guò)，即具有法律效應(yīng)，因而，財(cái)政預(yù)算制定得是否科學(xué)合理，是否客觀公正就直接關(guān)系到財(cái)經(jīng)政策的貫徹和執(zhí)行，關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政策的貫徹實(shí)施，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利發(fā)展及人民群眾生活水平的改善和提高等等，為此，必須要對(duì)財(cái)政預(yù)算編制實(shí)時(shí)進(jìn)行全方位的監(jiān)督，以確保其能夠發(fā)揮和體現(xiàn)出政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，具體來(lái)說(shuō)：
一是對(duì)財(cái)政預(yù)算的編制依據(jù)要進(jìn)行必要的方向性審查，以確保其符合各有關(guān)政策規(guī)定。財(cái)政預(yù)算的編制實(shí)質(zhì)，就是要根據(jù)政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和目的而集中籌集和分配財(cái)政資金，必須要充分體現(xiàn)人民群眾的利益，因此，預(yù)算的編制首先必須要符合國(guó)家的各項(xiàng)方針、政策，符合財(cái)經(jīng)法規(guī)的要求，堅(jiān)持合法合理地“取之于民”，高效快捷地“用之于民”的指導(dǎo)原則，既不能違反規(guī)定亂收稅費(fèi)，也不能不應(yīng)收盡收；既不能不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展束手束腳，又不能亂收濫支；既要量力而行，有多少錢辦多少事，又要積極培植財(cái)源，大力堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和快速發(fā)展等等，總之，財(cái)政預(yù)算的編制必須要符合國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，這就需要審查、監(jiān)督。
二是對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的指導(dǎo)原則要進(jìn)行事前監(jiān)督，以確保其具有科學(xué)合理性。按要求，財(cái)政預(yù)算的編制要實(shí)行零基預(yù)算，一切指標(biāo)值都應(yīng)從“零”開始考慮和編制，但這以“零”為基礎(chǔ)，并不是說(shuō)就可以隨意給各個(gè)指標(biāo)“賦值”，而不考慮或不參考各個(gè)指標(biāo)在以前年度的實(shí)際執(zhí)行情況，判斷預(yù)算編制是否科學(xué)有一個(gè)最基本的方法：首先，對(duì)前一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算收支情況進(jìn)行分析，看上年的收入是否已做到應(yīng)收盡收，支出是否達(dá)到應(yīng)撥盡撥的要求，整個(gè)預(yù)算年度的收支執(zhí)行情況是否正常，收支業(yè)務(wù)是否存在偶然的不可比的因素，或特殊情況等等；其次，要看當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，如物價(jià)因素、社會(huì)因素、濟(jì)發(fā)展的補(bǔ)養(yǎng)環(huán)境等，要深入調(diào)查研究，充分考慮到影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的種種有利和不利因素，從而找出影響本年度預(yù)算收支的各種因素，最后，在此項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上，再綜合考慮影響本預(yù)算年度收支因素，制定出適合于本年預(yù)算收支的目標(biāo)，只有這樣編制出來(lái)的預(yù)算才有現(xiàn)實(shí)意義，才能有可操作性，而不致于“背離”實(shí)際而麻木去集中或分配財(cái)政資金。
三是對(duì)預(yù)算編制的程序、方法等要進(jìn)行必要的審查，以確保其既合法又合理。按規(guī)定，在編制正式的財(cái)政預(yù)算之前，必須首先編制草案，并且財(cái)政預(yù)算草案的編制還要嚴(yán)格執(zhí)行自下而上和自上而下、上下結(jié)合、逐級(jí)匯總的程序?qū)嵤�，即通常�?jù)說(shuō)的“二上二下”原則，并由同級(jí)政府審查后，再提請(qǐng)同級(jí)地方人大部門審查批準(zhǔn)，只有“經(jīng)歷”這樣嚴(yán)格復(fù)雜的程序編制出來(lái)的財(cái)政預(yù)算才能真正成為合法有效的財(cái)政預(yù)算，而非經(jīng)“正式”或“法定”程序編制出來(lái)的預(yù)算不得執(zhí)行，也不具有法律效應(yīng)和約束力。
=、財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行管理既要受財(cái)政預(yù)算的約束，又要受專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事中檢查。對(duì)已批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算，一般應(yīng)由財(cái)政部門的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)與相應(yīng)的業(yè)務(wù)職能機(jī)構(gòu)共同完成其執(zhí)行工作。我們大家都很清楚，財(cái)政預(yù)算草案一經(jīng)同級(jí)地方人大部門的審查批準(zhǔn)，就具有法律效應(yīng)，相關(guān)機(jī)構(gòu)必須要采取一定的保障措施嚴(yán)格將其執(zhí)行到位。對(duì)此：
一是要以既定的預(yù)算來(lái)規(guī)范和約束其預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政行為。預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是要不折不扣地將批復(fù)的財(cái)政預(yù)算嚴(yán)格管理和執(zhí)行到位。因此，財(cái)政預(yù)算就是執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)揮其職能的“依據(jù)”，具體來(lái)說(shuō)，對(duì)收入預(yù)算的執(zhí)行，財(cái)政部門要牽頭各收入征收機(jī)關(guān)，包括財(cái)政、國(guó)稅、地稅等部門，要對(duì)照預(yù)算，分解和落實(shí)收入征收任務(wù)，確保收入的足額、按時(shí)完成，并按規(guī)定的時(shí)間、預(yù)算級(jí)次解繳入庫(kù)；對(duì)支出預(yù)算來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門要牽頭，并與各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門一起，嚴(yán)格按預(yù)算將財(cái)政支出項(xiàng)目執(zhí)行到位，對(duì)財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，必須要以批復(fù)的預(yù)算及時(shí)、足額地為用款單位核撥預(yù)算資金，既不得超過(guò)或延時(shí)撥付財(cái)政預(yù)算資金，又不能截留或克扣應(yīng)撥的預(yù)算或項(xiàng)目資金。必須堅(jiān)持四項(xiàng)原則，第一是堅(jiān)持按計(jì)劃撥款，要以財(cái)政預(yù)算為依據(jù)，分期、分批撥款，堵絕各種無(wú)預(yù)算、無(wú)計(jì)劃、超預(yù)算、超計(jì)劃等變相脫離預(yù)算約束行為的發(fā)生。第二是按事業(yè)進(jìn)度撥款。對(duì)一些支出規(guī)模較大的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，一次性全額撥款，就會(huì)浪費(fèi)財(cái)政資金，降低資金的使用效率，而推遲撥款，則會(huì)造成或影響事業(yè)行為的正常開展，因此，必須根據(jù)事業(yè)的活動(dòng)開展情況和進(jìn)度逐漸支付。第三就是按“項(xiàng)目”撥款，打破按月平均撥款的“慣例”，對(duì)未實(shí)施的項(xiàng)目暫不撥款。第四就是“直接支付法”，實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)直接支付制度。
二是預(yù)算的執(zhí)行情況必須要接受財(cái)政監(jiān)督和檢查。財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行離開了財(cái)政監(jiān)督，不但難以“保證”其執(zhí)行質(zhì)量，浪費(fèi)財(cái)政資金，而且還容易滋生暗箱操作或腐敗行為，從而喪失財(cái)政預(yù)算的編制效果。因而必須要采取切實(shí)措施加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，以規(guī)范各有關(guān)預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行為。
首先，對(duì)收入征收機(jī)關(guān)執(zhí)行收入預(yù)算的情況要進(jìn)行監(jiān)督，以督促他們嚴(yán)格依照法律、法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額地征收預(yù)算收入，特別是是否存在擅自減征、免征，甚至于不征收入的行為；是否擅自亂征、超征，收取過(guò)頭稅等行為；是否存在截留、挪用、延壓財(cái)政資金行為；是否存在混淆預(yù)算級(jí)次入庫(kù)，以及有無(wú)違規(guī)退庫(kù)等行為，凡存在這些行為或苗頭的，必須要限期整改到位。
其次，對(duì)支出預(yù)算的執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。主要查看支出是否按照財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定使用財(cái)政資金，是否擴(kuò)大財(cái)政支出范圍，是否�？顚Ｓ�，是否擅自提高開支標(biāo)準(zhǔn)、虛報(bào)冒領(lǐng)，是否巧立名目鋪張浪費(fèi)，是否變相擴(kuò)大支出項(xiàng)目等等，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須要立即給予糾正和整改。
再次，要對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整問題實(shí)施監(jiān)督，凡無(wú)事前監(jiān)督報(bào)告的，均不予調(diào)整。凡預(yù)算在執(zhí)行之中需要進(jìn)一步調(diào)整的，其調(diào)整的前提條件必須符合《預(yù)算法》中的規(guī)定條件，否則不予調(diào)整，對(duì)確實(shí)需要調(diào)整的預(yù)算事項(xiàng)，不但需要嚴(yán)格按法定的調(diào)整程序辦理，而且，在事前必須要由財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)原事項(xiàng)的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，以對(duì)追加預(yù)算的調(diào)整事項(xiàng)提出可行性認(rèn)證，供有關(guān)方面進(jìn)行決策，而不能僅憑預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)或預(yù)算單位的“一面之詞”就調(diào)整預(yù)算，預(yù)算調(diào)整必須要體現(xiàn)出監(jiān)督與牽制關(guān)系。
四、建立健全財(cái)政監(jiān)督體系的“工作建議”
=、要從提高監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)“執(zhí)法地位”的角度上去建立健全財(cái)政監(jiān)督體系。我們知道，所謂的“制衡”關(guān)系，其實(shí)質(zhì)就是既相互分離獨(dú)立，又相互牽制聯(lián)系，在相互監(jiān)督的環(huán)境中獨(dú)立行使各自的職能，其核心手段就是“監(jiān)督”，為此，要使財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督職能能夠相互“制衡”，就必須要最大限度地發(fā)揮監(jiān)督職能，讓監(jiān)督職能滲透到財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行的各個(gè)細(xì)微環(huán)節(jié)中去，通過(guò)事前監(jiān)督、事中跟蹤與事后檢查去制約他們之間的職能關(guān)系。而在實(shí)際工作中，財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間都是相互“平級(jí)”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)要想主動(dòng)行使這種“鬧人”或“得罪人”的監(jiān)督職能，就顯得有點(diǎn)為難，有時(shí)還“力不從心”，久而久之就會(huì)使他們喪失主動(dòng)監(jiān)督的信心。為此，要使財(cái)政職能能夠很好地發(fā)揮，就必須要采取有效手段或措施，切實(shí)加大監(jiān)督制約力度，而我們認(rèn)為，其最有效的手段就是要提升監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)的執(zhí)法“地位”，讓他們的“地位”上升“半級(jí)”，如有的縣，其監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的級(jí)別是“副科級(jí)”，而預(yù)算的編制與執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)則是“股級(jí)”，同樣，一些地（市）級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)是“副處級(jí)”，而其預(yù)算編制與執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)則是“科級(jí)”。這樣對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法“地位”進(jìn)行科學(xué)地“定位”，就能保證監(jiān)督職能能夠主動(dòng)有效地去行使其職能了，從而就能“制約”預(yù)算的編制與執(zhí)行行為了。
=、要從培養(yǎng)財(cái)政干部“搖籃”的角度上去健全財(cái)政監(jiān)督體系。從實(shí)質(zhì)上講，研究如何增強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間的“制衡”關(guān)系問題，就是要找出牽制和制約這些職能行使的環(huán)節(jié)，說(shuō)穿了就是要增強(qiáng)他們之間監(jiān)督工作力度，這就需要讓財(cái)政監(jiān)督職能能夠“滲透”到財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行的方方面面。而財(cái)政監(jiān)督職能則又是一項(xiàng)原則性很強(qiáng)的工作，其工作人員不但要有全面的財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)素質(zhì)和較強(qiáng)的工作能力，同時(shí)，還有一種愛崗敬業(yè)的良好作風(fēng)，敢于得罪人，勇于同各種違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)，而在當(dāng)今的社會(huì)里，誰(shuí)都不想去鬧人，誰(shuí)也都想去做好人，因此，一個(gè)合格、稱職的財(cái)政監(jiān)督人員，除了具備一定的內(nèi)在的基本素質(zhì)以外，更離不開外部的培養(yǎng)、激勵(lì)，而這其中最有效的舉措就是要將財(cái)政監(jiān)督崗位作為培養(yǎng)財(cái)政干部的“搖籃”，或作為鍛煉“基地”，凡選拔、任用干部必須要優(yōu)先考慮財(cái)政監(jiān)督崗位上的同志，凡想提拔、晉級(jí)的同志必須要到財(cái)政監(jiān)督崗位上去鍛煉等等，只有這樣樹立財(cái)政監(jiān)督工作的重要性，才能有人去真心搞監(jiān)督。
=、要從財(cái)政干部“依法行政”的角度上完善財(cái)政監(jiān)督體系。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)用激勵(lì)等措施搞好財(cái)政職能之間制衡關(guān)系的同時(shí)，也并不排斥用法制手段去規(guī)范財(cái)政行為，依法治財(cái)是我們財(cái)政工作的目的和宗旨，凡不能依法公開、公平、公正實(shí)施財(cái)政行政行為的，或搞暗箱操作，甚至于蛻化變質(zhì)的財(cái)政工作人員，必須要對(duì)照財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的規(guī)定，以及財(cái)政行政執(zhí)法責(zé)任制的根本要求嚴(yán)肅處理到位，只有依法治財(cái)才能增強(qiáng)財(cái)政職能特別是預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職能之間的牽制力度，才能協(xié)調(diào)發(fā)揮財(cái)政職能的整體工作合力。
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