稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整將有利于提高外資利用水平

●“兩法合并”后，我國對外資的稅收優(yōu)惠政策不會取消，但會改進(jìn)和調(diào)整，使其進(jìn)一步合理化。     ●現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的主要問題，一是稅收優(yōu)惠過多，普惠性傾向突出而實(shí)際規(guī)則紊亂；二是政策目標(biāo)不明確，區(qū)域優(yōu)惠和照顧困難企業(yè)過多沖淡了產(chǎn)業(yè)性目標(biāo)；三是部分優(yōu)惠政策有失公平，妨害內(nèi)資企業(yè)競爭力；四是稅收優(yōu)惠方式以直接減免為主，容易受限和扭曲。     ●優(yōu)惠政策調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)是以 “特惠制”取代 “普惠制”，提高規(guī)范性與透明度。     ●對外資優(yōu)惠政策的調(diào)整總體上將有助于提高外資利用水平。其依據(jù)，一是稅收優(yōu)惠并非吸引外資的首要因素；二是沒有稅收饒讓，外資并沒有真正享受到我們給予的政策優(yōu)惠；三是“兩法合并”后的新所得稅制對外資仍有吸引力；四是流轉(zhuǎn)稅的平穩(wěn)并軌實(shí)踐證明政策調(diào)整得當(dāng)不會影響外資進(jìn)入。     ●目前是推出“兩法合并”改革的最好時(shí)機(jī)，應(yīng)與增值稅改革聯(lián)動，盡快推出“兩法合并”改革，既可以節(jié)約改革成本，又可在一定程度上緩解人民幣升值的壓力。 　　黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了下一步我國稅制改革的基本原則和具體內(nèi)容，其中，“統(tǒng)一各類企業(yè)的稅收制度”是重要任務(wù)之一。為此，有關(guān)方面擬定了內(nèi)外資企業(yè)所得稅的合并方案（以下簡稱“兩法合并”），并廣泛征求各方面的意見。從反饋的意見來看，多數(shù)人都對“兩法合并”給予積極的肯定，并希望能盡快實(shí)施，但也有人持不同的看法，認(rèn)為對外資優(yōu)惠政策的調(diào)整會影響吸引外資。本文就此提出我們的一些看法。 　　一、“兩法合并”后，我國對外資的稅收優(yōu)惠政策不會取消，但將合理化     對外開放、吸引外資是我國的一項(xiàng)長期基本國策，也是面對經(jīng)濟(jì)全球化各國為增強(qiáng)本國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力而紛紛采取的策略。為了吸引其他國家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)資源流入本國（地區(qū)），近20年來，各國先后調(diào)整法律制度，實(shí)施特別政策，而給予稅收優(yōu)惠即是各國普遍采取的一種應(yīng)對措施。從1986年到2000年，26個(gè)經(jīng)合組織國家的最高公司所得稅率平均下降了9個(gè)百分點(diǎn)，由41%下降到32%，而美國則下降了11個(gè)百分點(diǎn)，由46%降到35%。如果將地方稅率也考慮進(jìn)去的話，那么從1996年到2002年，30個(gè)經(jīng)合組織國家的最高公司所得稅率平均下調(diào)了6個(gè)百分點(diǎn)，由37.6%下降到31.4%，而同期美國的最高公司所得稅率一直維持在40%沒有變化。我國周邊的新加坡、馬來西亞、泰國、韓國等國家也將其公司所得稅率降到了28%-35%之間（OECD，2001）。 　　面對日益激烈的國際稅收競爭，我國不會也不可能取消對外資的稅收優(yōu)惠政策，降低中國對外資的吸引力。因此，在總結(jié)我國20多年來吸引外資政策的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，“兩法合并”改革方案繼續(xù)肯定了給予外資稅收優(yōu)惠政策的做法，并積極考慮其合理化，作了相應(yīng)的明確而具體的規(guī)定。那種認(rèn)為“兩法合并”改革將取消對外資的稅收優(yōu)惠政策的看法是沒有根據(jù)的。 　　二、我國的稅收優(yōu)惠政策有必要進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整 　　繼續(xù)對外資給予稅收優(yōu)惠政策并不意味著對現(xiàn)行的優(yōu)惠政策原封不動地全部保留。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“既要擴(kuò)大利用外資規(guī)模，更要提高利用外資水平，更好地發(fā)揮外資的作用�！蔽覈�的改革開放已實(shí)行了25年，社會經(jīng)濟(jì)形勢已發(fā)生了巨大的變化，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因保持持續(xù)而快速的增長而受到世界的矚目，人民的生活水平有了根本性的改善，中國在國際經(jīng)濟(jì)、政治中的話語權(quán)日益增強(qiáng)。在這種形勢下，根據(jù)我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和國際經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的新動向，對現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整（既包括對外資優(yōu)惠政策的調(diào)整，也包括對內(nèi)資優(yōu)惠政策的調(diào)整），不僅是必要的，也是明智的，還是履行入世承諾的必要舉動。 　　調(diào)整稅收優(yōu)惠政策針對的是現(xiàn)行優(yōu)惠政策中存在的種種問題和缺陷。我國的稅收優(yōu)惠政策，特別是所得稅優(yōu)惠政策，是在改革開放的20多年中陸續(xù)制定實(shí)施的，主要的優(yōu)惠方式包括：免稅、減稅、加速折舊、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、投資抵免、再投資退稅等；主要的優(yōu)惠對象包括：外商投資企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、利用“三廢”生產(chǎn)加工的企業(yè)、農(nóng)林牧漁企業(yè)、安置失業(yè)人員的企業(yè)及社會福利企業(yè)等；優(yōu)惠政策主要集中在各類開發(fā)區(qū)、各類開放城市、西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地、老少邊窮地區(qū)等。其中對外資的優(yōu)惠幅度大，期限長，在整個(gè)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中具有特殊地位。上述優(yōu)惠政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、保持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也不容忽視其中存在的問題，主要是： 　　1.稅收優(yōu)惠過多，普惠性傾向突出而實(shí)際規(guī)則紊亂 　　為了支持企業(yè)發(fā)展，解決企業(yè)在改革中遇到的各種困難和問題，國家不斷出臺各種稅收優(yōu)惠政策，以至優(yōu)惠政策的范圍越來越寬，數(shù)量越來越多。時(shí)至今日，誰也說不清企業(yè)所得稅到底有多少優(yōu)惠政策，僅中央出臺的優(yōu)惠政策就高達(dá)100多項(xiàng)。據(jù)有關(guān)方面的不完全統(tǒng)計(jì)，2002年我國全國稅收（不含關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅）的減免額為901億元，其中涉外企業(yè)的減免額為357億元（周華偉等，2003）。當(dāng)多數(shù)企業(yè)都能享受或多或少的優(yōu)惠時(shí)，優(yōu)惠政策便成為一種“普惠制”，而在“普惠制”下，企業(yè)名義上處在了同一起跑線上，等于大家都沒有優(yōu)惠，實(shí)際上則運(yùn)用不規(guī)范形式爭取五花八門的“吃偏飯”的優(yōu)惠，“潛規(guī)則”盛行。結(jié)果，國家支付了高昂的財(cái)政代價(jià)，卻未收到稅收優(yōu)惠預(yù)期的政策效應(yīng)。而且優(yōu)惠政策過多、過濫，不僅肢解了稅法，對稅制造成了嚴(yán)重的侵蝕，而且還會扭曲人們的思想認(rèn)識，形成“要改革和發(fā)展，首先要靠爭稅收優(yōu)惠”的傾向。 　　2. 政策目標(biāo)不明確，區(qū)域優(yōu)惠和照顧困難企業(yè)過多沖淡了產(chǎn)業(yè)性目標(biāo) 　　我國的企業(yè)所得稅優(yōu)惠是分別根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、吸引外資政策、進(jìn)出口政策和社會政策等來制定的。由于政策目標(biāo)之間缺乏系統(tǒng)籌劃，決策的多元化往往導(dǎo)致政策目標(biāo)的多重化，造成過渡性、臨時(shí)性和特定性的優(yōu)惠大量存在，很難保證制度性政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)�引發(fā)政策目標(biāo)間的相互沖突，造成優(yōu)惠政策效率的降低。正如世界銀行專家韋特•P•甘地等人所指出的：“稅收優(yōu)惠在實(shí)現(xiàn)所有目標(biāo)時(shí)，并非同等有效”，“一般說來，當(dāng)稅收優(yōu)惠所包含的目標(biāo)非常廣泛時(shí)，稅收優(yōu)惠政策將不會有效”（許建國等，1993），我國企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中，屬于區(qū)域性優(yōu)惠和照顧困難企業(yè)的優(yōu)惠政策過多，不但沖淡了產(chǎn)業(yè)性政策目標(biāo)，甚至可能與產(chǎn)業(yè)性政策目標(biāo)相背離。例如，當(dāng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整目標(biāo)與就業(yè)目標(biāo)交織在一起時(shí)，一些限制性產(chǎn)業(yè)就很難關(guān)停并轉(zhuǎn)。 　　3.部分優(yōu)惠政策有失公平，安排不當(dāng)，妨害內(nèi)資企業(yè)競爭力 　　從企業(yè)所得稅優(yōu)惠來看，存在著內(nèi)外資企業(yè)、行業(yè)、地區(qū)、規(guī)模類型等多種差別。其中，以內(nèi)外資優(yōu)惠政策的差別最大。我國是世界上少數(shù)幾個(gè)采取全面優(yōu)惠政策來吸引外資的國家之一，優(yōu)惠之多，范圍之廣，鮮有國家能比。對外資給予“超國民待遇”，在我國改革開放初期是必要的，到如今也不違反WTO的有關(guān)規(guī)定，但其負(fù)面影響卻日漸顯現(xiàn)：一是嚴(yán)重削弱了內(nèi)資企業(yè)的競爭力，特別是在競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域，內(nèi)資企業(yè)從一開始就處于下風(fēng)。而我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)從根本上說還是依靠眾多的內(nèi)資企業(yè)，如果作為主力軍的內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展受阻，絕對不利于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略安全。二是外資享受的優(yōu)惠政策是通過在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等特殊區(qū)域設(shè)立而取得的，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)又主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，從而形成東部地區(qū)對外資的“超捕撈”或“超吸收”現(xiàn)象（徐菁，2000），加大了中西部地區(qū)引進(jìn)外資的難度，擴(kuò)大了地區(qū)之間的發(fā)展差距。三是“兩免三減”的優(yōu)惠方式更多吸引的是中短期外資項(xiàng)目，雖然在當(dāng)期實(shí)現(xiàn)了外資流入，但從長遠(yuǎn)看卻潛伏著未來外資流出的問題，未必有利于我國經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。四是優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)不當(dāng)導(dǎo)致外資的結(jié)構(gòu)不盡合理。不同性質(zhì)的企業(yè)對稅收優(yōu)惠政策的反應(yīng)是不同的，有的偏好降低成本的激勵措施，有的喜歡資產(chǎn)處理的激勵辦法，有的則更關(guān)注利潤分配的相關(guān)政策。而現(xiàn)行的優(yōu)惠政策更多的是刺激引資的規(guī)模，而對外資的結(jié)構(gòu)缺乏引導(dǎo)力，造成引進(jìn)的外資中，中小型企業(yè)較多、國際大財(cái)團(tuán)、跨國公司較少；亞洲國家及港澳臺的投資居多，歐美發(fā)達(dá)國家的投資相對偏少；一般加工工業(yè)的投資較多，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通業(yè)等投入較少，甚至有些外國公司把環(huán)境污染重、影響員工身體安全、資源高消耗的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國(郭永芳,2000)。五是稅收優(yōu)惠的政策效益不甚理想。我國以犧牲租金和稅收為代價(jià)給予外資“超國民待遇”，但外資的財(cái)務(wù)效益不如內(nèi)資企業(yè)，比如2001年外資工業(yè)企業(yè)每百元銷售收入所交增值稅為3.37元，而同期國內(nèi)工業(yè)企業(yè)則為4.64元。而且，外商投資企業(yè)關(guān)聯(lián)交易多，常使用內(nèi)部轉(zhuǎn)讓定價(jià)手段避稅。據(jù)專家估計(jì)，跨國公司每年在我國的避稅高達(dá)300億元以上（于保平，2003）。六是全面優(yōu)惠政策導(dǎo)致了外資的魚目混珠。外資并非鐵板一塊，也是良莠不齊的。我們引進(jìn)的目標(biāo)是具有高科技和先進(jìn)技術(shù)的外資，但在全面優(yōu)惠的政策下，不僅技術(shù)平平的外資大量涌入，而且“假外資”成為中國特有的現(xiàn)象，它們不但消耗了我國有限的資源，而且對內(nèi)資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，加劇了內(nèi)資企業(yè)的人才流失和下崗失業(yè)。 　　4.稅收優(yōu)惠方式以直接減免為主，容易受限和扭曲 　　我國現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠主要是采取直接優(yōu)惠方式，基本上局限于稅率優(yōu)惠和定額減免這樣一種事后利益的減免，較少采取國外普遍通行的間接優(yōu)惠方式，如加速折舊、投資抵免、加大費(fèi)用列支等減少稅基的事前利益上的優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠方式的單一，一方面使得優(yōu)惠的規(guī)模往往受制于政府財(cái)力的多少，使需要優(yōu)惠的企業(yè)不能及時(shí)得到政策上的支持，削弱了稅收優(yōu)惠的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，另一方面許多直接優(yōu)惠措施還易于被納稅人利用來進(jìn)行偷逃避稅，這樣就扭曲了稅收優(yōu)惠的引導(dǎo)作用。 　　上述問題如果得不到解決，不僅不利于提高利用外資的水平，也不利于我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，不僅是稅制本身完善的需要，也是進(jìn)一步貫徹改革開放政策、提高本國企業(yè)的國際競爭力、吸引高端資本進(jìn)入的需要。 　　三、優(yōu)惠政策調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)是以合理的“特惠制”取代紊亂的“普惠制”，提高規(guī)范性與透明度 　　優(yōu)惠政策的激勵作用就在于以政策的差別來“人為”地改善受惠者的條件，增強(qiáng)它的競爭能力，從而起到鼓勵扶持的作用。顯然，受惠面越窄，優(yōu)惠政策的激勵作用就越大，反之，受惠面越寬，優(yōu)惠政策的激勵作用就越弱。此番“兩法合并”改革對優(yōu)惠政策的調(diào)整，其基本出發(fā)點(diǎn)就是以“特惠制”取代“普惠制”，即稅收優(yōu)惠政策不再泛泛地給予各類企業(yè)，而是集中在國家戰(zhàn)略發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策明確傾斜的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)（既包括外資企業(yè)，也包括內(nèi)資企業(yè)），并且優(yōu)惠的力度還要進(jìn)一步加大。很明顯，特惠制更有利于吸引新興產(chǎn)業(yè)和高端技術(shù)的外資進(jìn)入我國，減少引進(jìn)外資的盲目性，有利于提高利用外資的水平。 　　稅收優(yōu)惠政策之所以要進(jìn)行這種調(diào)整，是基于以下幾點(diǎn)認(rèn)識： 　　首先，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制和投融資體制改革的深化，企業(yè)資本融合速度加快，不同性質(zhì)企業(yè)之間相互參股、控股情況非常普遍。同時(shí)，國有企業(yè)、“三資”企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，使我國經(jīng)濟(jì)成份趨于多元化和企業(yè)資本“混合化”， 客觀上要求制訂統(tǒng)一、規(guī)范的市場規(guī)則，對不同的經(jīng)濟(jì)成份應(yīng)一視同仁。在此情況下，必須打破現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)類型為基礎(chǔ)建立的稅收優(yōu)惠制度，制定規(guī)范、統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策，否則其執(zhí)行效果會大打折扣并將難以繼續(xù)實(shí)施。 　　其次，從國際上看，各國稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)基本上是一致的，普遍強(qiáng)調(diào)刺激投資、擴(kuò)大出口、鼓勵科技開發(fā)、支持農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以及促進(jìn)區(qū)域開發(fā)和擴(kuò)大社會就業(yè)等。在稅收優(yōu)惠方式上則具有不同特點(diǎn)，發(fā)展中國家一般采用定期減免、優(yōu)惠稅率等簡單的直接優(yōu)惠方法，發(fā)達(dá)國家一般采用加速折舊、投資抵免、增加稅前扣除項(xiàng)目、提高扣除標(biāo)準(zhǔn)等間接優(yōu)惠辦法。上述兩種稅收優(yōu)惠方式各有利弊，直接減免稅短期效果較好，政策優(yōu)惠易于計(jì)算，適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)的要求；間接減免稅長期效果好，有利于增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁，可以體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，適合全國性推開。鑒于我國市場經(jīng)濟(jì)不斷完善、城市化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)已從重點(diǎn)區(qū)域率先發(fā)展向不同地區(qū)全面發(fā)展推進(jìn)，因此，我國稅收優(yōu)惠也應(yīng)從直接方式為主轉(zhuǎn)到以間接方式為主上來。 　　第三，作為改革、開放的試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、沿海開放城市都被賦予實(shí)施一些特殊政策。但是，不論是初期還是現(xiàn)在，這些特殊區(qū)域都不僅僅只是特在稅收優(yōu)惠上，在外資的準(zhǔn)入、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政府管理的方式、人才的引入和流動等等政策方面，特區(qū)都享有一定的特殊權(quán)限，以便率先建立市場經(jīng)濟(jì)體制。因此，與其說特區(qū)是特在稅收優(yōu)惠上，不如說是特在其靈活的機(jī)制、高效率的管理上，特別是在市場經(jīng)濟(jì)體制趨于比較完善、市場機(jī)制已經(jīng)發(fā)揮基礎(chǔ)作用的現(xiàn)階段，特區(qū)稅收優(yōu)惠的作用已經(jīng)大為減弱，在這種情況下，逐步取消特區(qū)在稅收方面的特殊政策的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。相信沒有了特殊的稅收優(yōu)惠，特區(qū)依然可以保持其繁榮發(fā)展的局面，在新時(shí)期成為另一種意義上的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。 　　基于以上認(rèn)識，我們得出幾點(diǎn)結(jié)論：一是僅靠稅收優(yōu)惠政策來吸引外資的工作思路，已經(jīng)不能適應(yīng)我國加入WTO后的新形勢，我們應(yīng)當(dāng)在完善市場機(jī)制、提高服務(wù)質(zhì)量上下功夫，著力創(chuàng)造一個(gè)公平透明的投資環(huán)境；二是當(dāng)前國際資本流動出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，跨國并購?fù)顿Y已成為全球外商投資的主要方式，吸引外資工作必須適應(yīng)這種變化，更多地鼓勵外商投資參與現(xiàn)有企業(yè)技術(shù)改造；三是國外大公司到中國投資，更多的是一種發(fā)展戰(zhàn)略上的考慮，吸引他們投資的主要因素是國內(nèi)廣闊的市場前景、高素質(zhì)及低成本的人力資源等，而不僅僅是稅收優(yōu)惠政策；四是當(dāng)前的一些稅收優(yōu)惠政策鼓勵了部分外商投資投向一般加工工業(yè)，既造成了重復(fù)建設(shè)，加劇了國內(nèi)市場競爭，又影響到外商投資的經(jīng)濟(jì)效益；五是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的市場機(jī)制已經(jīng)建立并開始運(yùn)轉(zhuǎn)，稅收優(yōu)惠不應(yīng)成為特區(qū)的主要政策手段；六是對重組改造成功的國有企業(yè)應(yīng)該“斷奶”，不應(yīng)再通過稅收優(yōu)惠對其補(bǔ)貼。 　　四、對外資優(yōu)惠政策的調(diào)整總體上將有助于提高外資利用水平 　　有些人擔(dān)心，外資對我國稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整十分敏感，搞不好會引起很大的震動和沖擊，影響外商投資的積極性。我們認(rèn)為，這種擔(dān)心有些過慮，考慮的比較窄。 　　1.稅收優(yōu)惠并非吸引外資的首要因素 　　一般來說，對FDI（外國直接投資）的吸引力主要包括以下因素：一是市場潛力因素，一個(gè)潛在巨大的市場對吸引外資具有重要的作用。二是政局和法律因素。政局不穩(wěn)定直接影響投資的安全性，而法律不健全又使投資者的權(quán)益將得不到有效保護(hù)，可以說上述因素是決定外資是否投資的兩個(gè)基本條件。三是要素稟賦等比較優(yōu)勢因素，包括勞動力、資源稟賦等。從發(fā)展規(guī)律來看，這些因素對吸引外資的重要性正在逐步下降。四是成本和激勵因素，包括地理優(yōu)勢節(jié)約運(yùn)輸成本，或是當(dāng)?shù)卣�府給予的優(yōu)惠政策。目前來看，政府的優(yōu)惠政策在吸引FDI方面的作用呈不斷弱化的趨勢。五是一國區(qū)域內(nèi)部的集群因素。東道國特定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群對FDI具有較強(qiáng)的吸引力，它使東道國在吸引FDI方面具有持續(xù)的競爭優(yōu)勢。世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家威勒和莫迪進(jìn)行的研究也表明，跨國公司在實(shí)現(xiàn)一體化擴(kuò)張的過程中，最關(guān)心的因素為基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)有外資狀況、工業(yè)化程度和市場容量等，而不是優(yōu)惠政策。有兩個(gè)例子可以證實(shí)這一點(diǎn)：烏拉圭曾是世界上對外資征稅最低的國家，但并沒有對外資產(chǎn)生多大吸引力。相反，美國盡管對外資企業(yè)不實(shí)行稅收優(yōu)惠，但美國一直是世界上吸收外國直接投資最最多的國家。因此，優(yōu)惠政策在提升東道國吸引外資的競爭優(yōu)勢方面作用非常有限，它只不過是一個(gè)輔助性政策，而不是決定因素。 　　有學(xué)者對保加利亞、前捷克斯洛伐克、匈牙利、波蘭和羅馬尼亞等5個(gè)中東歐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家外國直接投資稅收優(yōu)惠政策的研究發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠并不是吸引外國直接投資的有效方法。除了極高的稅收水平以及資本自由流動等兩種特殊情況外，通常情況下稅收優(yōu)惠在跨國公司的投資決策中并不起決定性作用，而且國家之間較小的企業(yè)所得稅稅負(fù)差異不可能對跨國公司的投資決策產(chǎn)生重大影響（Jack M.Mintz、Thomas Tsiopoulos，1992）。 　　我國經(jīng)過二十多年的改革開放，投資環(huán)境已大有改善，特別是在我國加入WTO后，進(jìn)口關(guān)稅水平大幅降低，國內(nèi)市場進(jìn)一步放開，國外資本和產(chǎn)品將大量涌入。在此背景下，外國投資者的關(guān)注點(diǎn)已從享受優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)到占有中國市場上來，特別是隨著越來越多的大公司總部的遷入，我國的產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢日益增強(qiáng)，在這種形勢下，稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整（向大的外國資本進(jìn)一步傾斜）總體而言不會改變外資進(jìn)入中國的決策，但會發(fā)生引進(jìn)外資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高我國的外資利用水平。 　　2.外資能否切實(shí)享受到政策優(yōu)惠取決于國家間的稅收協(xié)定 　　給予外資稅收優(yōu)惠并不等于外資能夠?qū)嶋H得到這部分優(yōu)惠�？鐕�投資者能否真正得到資本輸入國給予的稅收優(yōu)惠，取決于資本輸出國能否實(shí)行稅收饒讓，如果實(shí)行稅收饒讓，稅收優(yōu)惠的好處將落入投資者手中，如果不實(shí)行稅收饒讓，稅收優(yōu)惠的好處將落入資本輸出國家的政府手中。在與我國簽訂稅收協(xié)定的80多個(gè)國家中，大多數(shù)都未實(shí)行稅收饒讓，這意味著我國因給予外資稅收優(yōu)惠政策而放棄的經(jīng)濟(jì)利益，絕大多數(shù)并未使跨國投資者直接受益，而是送給了外國政府。有鑒于此，調(diào)整稅收優(yōu)惠政策又怎么談得上影響外國投資者的進(jìn)入呢？ 　　3.“兩法合并”后的新所得稅制對外資仍有吸引力 　　“兩法合并”最終通過的具體方案我們尚不得而知，但有幾點(diǎn)是明確的：一是稅率至少降低至25-28%，這個(gè)稅率低于OECD國家目前的平均稅率，也低于中國周邊的一些國家和地區(qū)的平均稅率，因而對外資仍有吸引力；二是對現(xiàn)有的外資企業(yè)給予過渡期的照顧，在過渡期內(nèi)外資仍享受中國政府承諾的優(yōu)惠政策，這樣就保證了外資的應(yīng)有利益；三是外資若進(jìn)入我國鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域，將享受到力度更大的政策優(yōu)惠。 　　4.流轉(zhuǎn)稅平穩(wěn)并軌的啟示 　　1994年，我國對流轉(zhuǎn)稅進(jìn)行內(nèi)外稅制的并軌，取消對外資企業(yè)征收的工商統(tǒng)一稅，改征與內(nèi)資企業(yè)同樣的增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅，并規(guī)定了5年的過渡期。外資企業(yè)繳納的流轉(zhuǎn)稅要比所得稅多得多，但實(shí)踐證明，流轉(zhuǎn)稅的并軌非常平穩(wěn)，并未影響外資進(jìn)入我國的基本態(tài)勢。因此我們有理由相信，此次所得稅優(yōu)惠政策的調(diào)整同樣不會影響外資的進(jìn)入。 　　5.國際稅收競爭的局面將催生國際協(xié)調(diào)機(jī)制的建立 　　當(dāng)前存在的國際稅收競爭是一個(gè)事實(shí)，特別是近20年來，由于全球經(jīng)濟(jì)融合度不斷提高，國際稅收競爭日趨激烈。競爭的結(jié)果是各國都為此付出了利益的犧牲，加劇了稅收管轄權(quán)的摩擦�，F(xiàn)實(shí)表明，稅收競爭不符合全球經(jīng)濟(jì)資源的合理配置，不利于經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展。1998年，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議在《世界投資報(bào)告》中指出：“優(yōu)惠稅收制度有一點(diǎn)是共同的，即導(dǎo)致在沒有發(fā)生實(shí)際活動相應(yīng)轉(zhuǎn)移的情況下利潤轉(zhuǎn)移的可能性。一旦有一個(gè)國家引入這種制度，其他國家就會發(fā)現(xiàn)必須也采取類似的措施，已經(jīng)有越來越多的國家認(rèn)為這種形式的稅收競爭是有害的，因?yàn)樗�扭曲了資本的流動，減少了稅基�！� 為了應(yīng)對國際稅收的無序競爭，人們開始尋求國際稅收政策合作的形式與途徑，以解決有害的稅收競爭問題�？梢灶A(yù)料，如同貿(mào)易爭端引發(fā)世界貿(mào)易組織的建立那樣，稅收競爭也終將引發(fā)國際稅收合作組織的建立，到那時(shí)，稅收優(yōu)惠政策將被嚴(yán)格地限定在規(guī)范的共同條款中。 　　五、抓住機(jī)遇，盡快推出“兩法合并”改革 　　按照黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，出口退稅制度的改革和東北試行增值稅轉(zhuǎn)型改革的進(jìn)行，表明我國新一輪稅制改革和完善的戰(zhàn)役已經(jīng)打響。就企業(yè)所得稅而言，改革的方案已經(jīng)醞釀了多年，而2005年又是決策層確定的“改革年”，我們認(rèn)為目前是推出“兩法合并”改革的最好時(shí)機(jī)。其基本依據(jù)是： 　　1.稅收收入的迅猛增長提供了改革的財(cái)力保證 　　我國的稅收收入近年來增勢特別強(qiáng)勁，在2000-2002年每年增長2000億元的基礎(chǔ)上，2003年的增長額超過了3000億元，2004年的增長額更是突破了5000億元。導(dǎo)致稅收收入迅猛增長的因素，除了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展外，政策的適時(shí)調(diào)整和征管的加強(qiáng)也是重要的方面。但是我們也必須清醒地看到，稅收收入的這種大幅度增長不可能持續(xù)長久，以征管為例，我國的稅收征收率已經(jīng)從改革初期的60%左右提高到目前的80%，再要提高的難度很大。這意味著征管可能很難成為今后我國稅收增長的主要因素。而所得稅改革預(yù)計(jì)將減少收入幾百億元，在這種情況下，如果不在稅收高增長的時(shí)期推出“兩法合并”改革，將錯(cuò)失良機(jī)。 　　2.可與增值稅轉(zhuǎn)型改革聯(lián)動，降低改革的成本 　　增值稅轉(zhuǎn)型改革目前正在東北地區(qū)試行，預(yù)計(jì)將在近年內(nèi)全面推開。如果同時(shí)推出“兩法合并”改革，那么，企業(yè)因增加增值稅抵扣而獲得的財(cái)力，將部分彌補(bǔ)因所得稅改革而增加的支出，這有利于所得稅改革的順利進(jìn)行。 　　3.對外資優(yōu)惠政策的調(diào)整有利于緩解人民幣升值的壓力 　　截至2004年11月底,全國累計(jì)批準(zhǔn)設(shè)立外商投資企業(yè)504568個(gè),合同外資金額10781.68億美元,實(shí)際使用外資金額5590.23億美元,已超越美國居全球之首（證券時(shí)報(bào)，2004）。最近，一些國家以我國外匯儲備增長迅速為由向人民幣匯率施壓。外匯儲備增長的動因來自出口和外商直接投資的增長，自我國價(jià)格開放以來，外商直接投資對外匯儲備增長的實(shí)際貢獻(xiàn)已經(jīng)接近出口對外匯儲備增長的實(shí)際貢獻(xiàn)，并有逐漸增強(qiáng)的趨勢（何青，楊曉光，2003）。大量外資的流入不僅緩解了經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期的儲蓄- 投資缺口, 而且由于外國直接投資產(chǎn)生的“技術(shù)外溢效應(yīng)”與“學(xué)習(xí)效應(yīng)”, 使中國貿(mào)易部門的技術(shù)水平和勞動生產(chǎn)率不斷提高, 貿(mào)易品勞動生產(chǎn)率增長要快于非貿(mào)易品勞動生產(chǎn)率增長, 國內(nèi)的CPI（消費(fèi)品價(jià)格指數(shù)）和WPI （工資價(jià)格指數(shù)）的差距要大于世界CPI和WPI的差距, 換句話說, 同樣程度的總價(jià)格水平上升, 會更多地體現(xiàn)在非貿(mào)易品價(jià)格上, 國內(nèi)的貿(mào)易品價(jià)格和國外相比依然會具有比較優(yōu)勢。在它的帶動下, 實(shí)際匯率仍然存在潛在貶值趨勢,而名義匯率則會面臨升值壓力，也即巴拉薩- 薩繆爾森效應(yīng)在中國已生效（楊帆等，2004）。 　　1997-2000年,中國出現(xiàn)了一定程度的通貨緊縮,國內(nèi)的貿(mào)易品價(jià)格出現(xiàn)了大幅的下降,平均低于主要貿(mào)易國3.5個(gè)百分點(diǎn)（王曉博，2004）。從中、短期來看,國內(nèi)相對于外部經(jīng)濟(jì)的物價(jià)水平如果沒有出現(xiàn)大幅上升,貿(mào)易品相對價(jià)格會依然保持優(yōu)勢,它所帶來的國際收支余額的增加將會成為未來人民幣名義匯率升值的潛在壓力。除了凈出口變化及國內(nèi)外的利率差，利用外資情況是影響人民幣幣值的一大因素，據(jù)測算，外資流入與中國外匯儲備呈明顯的正相關(guān)性，利用外資每增加1億美元，外匯儲備可以增加3.31億美元；而資本流入每增加1億美元將導(dǎo)致人民幣貨幣供應(yīng)量增加135.55億元（徐美銀，2004）。從整體看，我國經(jīng)常賬戶累計(jì)順差1786億美元，資本和金融賬戶累計(jì)順差2001億美元，合計(jì)3788億美元。到2004年11月,中國外匯儲備達(dá)5121億美元，比去年增長27%，并且從1993年起呈急劇上升趨勢。外匯占款占基礎(chǔ)貨幣投放總量比重到2004年10月底已經(jīng)達(dá)到83%（鄭新華，2004）。上述數(shù)據(jù)表明，我國的人民幣面臨著較大的升值壓力。 　　正面處理升值應(yīng)慎之又慎，“廣場協(xié)議”之后日本的情形便是前車之鑒。而我們?nèi)缒鼙M快推出“兩法合并”改革，調(diào)整對外資的優(yōu)惠政策，尤其是實(shí)行“特惠制”，將減少低端技術(shù)水平的外資進(jìn)入，降低經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目的順差及外匯儲備的增長幅度，可以從側(cè)面起中和作用，在一定程度上緩解人民幣升值的壓力，是策略掌握上應(yīng)當(dāng)十分看中的一種配套因素。 　　財(cái)政科學(xué)研究所課題組 　　課題指導(dǎo)：XX 　課題組成員：XXX 題報(bào)告執(zhí)筆：XXX  
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