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歐洲理事會與歐盟的廣播電視政策法規(guī)

時間:2023-02-23 21:19:44 新聞傳媒學(xué)論文 我要投稿
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歐洲理事會與歐盟的廣播電視政策法規(guī)

 [摘要] 針對傳播技術(shù)的進步、廣播電視業(yè)經(jīng)營與市場的變化,歐洲理事會與歐盟為規(guī)范歐洲范圍內(nèi)的廣播電視,制定了一系列指導(dǎo)性法規(guī)文件,力圖構(gòu)建全歐統(tǒng)一的信息與思想交流平臺、統(tǒng)一的廣播電視業(yè)市場,推廣“歐洲意識”,抵制美國影視業(yè)的“入侵”。這種全方位的法規(guī)管理框架對歐洲廣播電視業(yè)的發(fā)展起著越來越重要的作用。
[關(guān)鍵詞] 歐洲理事會;歐盟;跨國廣播電視;公共廣播電視
[中圖分類號] G210  [文獻標識碼] A
歐洲國家眾多,廣播電視業(yè)發(fā)達。為促進泛歐框架下廣播電視業(yè)的發(fā)展,歐洲理事會與歐盟一直致力于跨國廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的立法規(guī)范工作,并且卓有成效。
一、歐洲廣播電視法規(guī)及其變化
1989年5月,歐理會制定了《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》。協(xié)議規(guī)定各國不得妨礙跨國廣播電視,提出了保護未成年人權(quán)益、實行反駁權(quán)制度、播出歐洲制作的節(jié)目等原則。其中要求成員國用半數(shù)以上的時間播放歐洲制作的節(jié)目。該組織還專門成立了“跨國電視常設(shè)委員會”,作為成員國之間進行協(xié)調(diào)并監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行的常設(shè)機構(gòu)。其實,協(xié)議中的規(guī)定仍處于各國討論之中,直至同年10月,當(dāng)時的歐共體十二國頒布《無國界電視指導(dǎo)原則》,才將協(xié)議中規(guī)定的上述原則確定下來。指導(dǎo)原則中關(guān)于節(jié)目播出的標準最為突出,即要求各國電視節(jié)目總量中應(yīng)保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節(jié)目)最少不得低于50%(不含新聞、體育、廣告、電視購物等節(jié)目);而且10%以上的節(jié)目時間或節(jié)目預(yù)算屬于獨立制作人制作的歐洲節(jié)目。另外,還對節(jié)目贊助與廣告也有相應(yīng)的規(guī)定。歐共體也設(shè)立了一個聯(lián)絡(luò)小組,在各成員國與歐共體之間就指導(dǎo)原則實施方面的問題與意見進行交流,以保證其順利實施。指導(dǎo)原則于1991年10月生效,至1993年底,歐盟所屬國家已全部通過此項立法,而上述協(xié)議則于1993年5月才正式生效。

《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》只適用于跨國廣播電視及其節(jié)目流通,對各國國內(nèi)廣播電視并無制約作用�!稛o國界電視指導(dǎo)原則》所規(guī)定的節(jié)目與廣告標準既適用于歐盟成員國國內(nèi)廣播電視,也適用于歐盟國家之間的跨國廣播電視。顯然,后者的約束力強于前者。因此,指導(dǎo)原則真正在歐共體范圍內(nèi)為歐洲跨國廣播電視規(guī)定了具體標準。
跨國廣播電視還涉及作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利及其經(jīng)濟利益等問題。起初,各國對此各執(zhí)己見,頗有分歧。歐盟委員會于1993年9月制定了《關(guān)于調(diào)整衛(wèi)星廣播及有線系統(tǒng)轉(zhuǎn)播中著作權(quán)及相關(guān)諸權(quán)利處置規(guī)則的指導(dǎo)原則》,1995年1月生效。1994年,歐理會通過了《鄰接權(quán)宣言》與《關(guān)于跨國衛(wèi)星廣播中著作權(quán)及鄰接權(quán)諸問題的歐洲協(xié)議》。這些文件在保護跨國廣播電視作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利的同時,不妨礙新傳播技術(shù)的利用,保證跨國廣播電視節(jié)目的傳播與接收,為跨國廣播電視協(xié)議與指導(dǎo)原則的有效實施與修改提供了法律支持。1997年7月,歐盟委員會與各成員國廣播電視的立法與行政部門互相協(xié)調(diào),修訂其1989年指導(dǎo)原則。新指導(dǎo)原則詳細規(guī)定了國家管轄廣播電視服務(wù)的具體標準,繼續(xù)執(zhí)行歐洲節(jié)目配額制,但允許各國在執(zhí)行時保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國與非成員國合制的節(jié)目,并對“獨立制作人”如何更容易更有效地幫助各國執(zhí)行原則中的標準重新作了規(guī)定。歐理會為完善1989年協(xié)議的內(nèi)容,并與已經(jīng)修改的《無國界電視指導(dǎo)原則》相一致,也于1998年9月修改了原有協(xié)議。其中對廣播者、廣告等概念重新進行界定,對答辯權(quán)、公眾獲取信息權(quán)、廣告及電視購物等內(nèi)容重新作了表述,著重增強協(xié)議執(zhí)行的操作性。修改后的協(xié)議與指導(dǎo)原則在目的與內(nèi)容上相輔相成。
2001年11月,歐理會通過關(guān)于音像遺產(chǎn)保護的協(xié)議及議定書。2002年1月,歐理會還成立了名為“未來歐洲跨國電視協(xié)議”的專家組,討論該協(xié)議如何適應(yīng)不斷變化的廣播電視環(huán)境。相信歐理會與歐盟將會有更新的廣播電視管理規(guī)范出臺。
在公共廣播電視方面,歐理會曾于1994年在布拉格召開會議,主要討論“新聞自由與人權(quán)”和“公共服務(wù)廣播電視的未來”兩個議題。此次會議之后,歐理會通過了“保證公共服務(wù)廣播電視獨立”的決議,旨在消除政府對廣播電視的負面影響,并提出一些咨詢建議。布拉格會議標志著歐理會在東歐劇變之后開始從新的泛歐角度重新規(guī)劃歐洲的公共服務(wù)廣播電視業(yè)。①在1999年1月促進媒介多元化的建議中,歐理會強調(diào)公共服務(wù)廣播電視應(yīng)該體現(xiàn)社會不同階層的呼聲與利益,并在節(jié)目中反映出來,要求各成員國保證公共廣播電視機構(gòu)的編輯獨立與組織自主權(quán),在運作與資金方面確保公共廣播電視實現(xiàn)其在民主社會中的作用,各國應(yīng)根據(jù)傳媒技術(shù)革新與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策法規(guī),有效保障媒體多元性。2000年6月,歐理會40個成員國召開以“未來的媒體政策”為主題的部長級會議。會議指出,在全球經(jīng)濟一體化和傳播網(wǎng)絡(luò)化時代,歐洲傳媒應(yīng)反映歐洲文化的多樣性,保持私營媒體與公共媒體機構(gòu)的運作平衡。與會者批評了媒體集中及其趨利取向,認為公共廣播電視在歐洲社會民主、經(jīng)濟、文化發(fā)展中具有不可替代的作用。②12月,部長代表會議頒布《文化多樣性宣言》,重申公共服務(wù)廣播電視對維護文化多樣性的重要作用。

   
歐洲理事會與歐盟的廣播電視政策法規(guī)  
歐盟對公共廣播電視機制也給予肯定與認同。1996年9月,歐盟議會決議指出:“歐洲的媒體政策在成員國內(nèi)以及在歐洲大的范圍內(nèi)都應(yīng)該大力支持公共廣播電視事業(yè)的發(fā)展。在公共廣播電視事業(yè)中引入競爭機制時,應(yīng)充分考慮到廣播電視在達成歐盟其他目標方面所起到的不可忽視的積極作用�!贝文�6月,歐盟委員會在荷蘭阿姆斯特丹召開會議,通過了關(guān)于公共廣播電視事業(yè)問題的議定書,并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書規(guī)定,將在不侵犯每個成員國權(quán)限的前提下,為公共廣播電視機構(gòu)提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機構(gòu)用于完成每個成員國具有公共服務(wù)價值的事項。議定書中還闡明了各成員國的權(quán)能;建立和組織公共廣播電視機構(gòu);確定公共廣播電視機構(gòu)的社會價值;等等。這是歐盟立憲機構(gòu)第一次明確承認公共廣播電視的作用。③1998年,歐盟委員會還通過一項所謂“媒介融合”時期廣播電視法制的綠皮書,認為有必要深入討論公共服務(wù)廣播電視機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的公共利益的內(nèi)容,并檢驗其在市場競爭中提供公共服務(wù)的程度。④這些規(guī)定為歐洲各國維護公共廣播電視事業(yè)提供了法律依據(jù)。
二、歐理會與歐盟的目標
歐理會與歐盟十分重視歐洲范圍內(nèi)廣播電視政策法規(guī)的制定與完善工作,主要是因為自上個世紀80年代以來,整個世界的傳播技術(shù)與環(huán)境發(fā)生了深刻變化。這些變化具體表現(xiàn)為三個方面:
論文歐洲理事會與歐盟的廣播電視政策法規(guī)來自

第一,大眾傳播技術(shù)日新月異。衛(wèi)星電視傳輸技術(shù)的普及與革新,使廣播電視結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。歐洲國家眾多,經(jīng)濟發(fā)達,電視信號的跨國溢出與接收和各國廣播電視業(yè)密切相關(guān)。90年代以后,數(shù)字信息壓縮與傳輸技術(shù)同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)又成為時代寵兒,為開發(fā)新的頻道提供了技術(shù)前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標準,消除原有規(guī)定因技術(shù)進步而引起的模糊性。
第二,市場競爭日趨激烈。從20世紀80年代初美國有線電視新聞網(wǎng)與默多克進軍歐洲以后,歐洲各國面臨著一個共同的問題就是抵制美國影視業(yè)的大舉入侵。美國影視業(yè)一直是其對歐盟出口中的第二大創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè),這不僅嚴重阻礙歐洲廣播電視業(yè)的發(fā)展,也使歐洲在經(jīng)濟上遭受重大損失。另外,歐洲廣播電視內(nèi)部市場也面臨越來越多的問題,電臺電視臺數(shù)量增多,規(guī)模擴大,媒體并購變化無常,各國之間的廣播電視糾紛也時有發(fā)生。1996年,歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國家針對兒童的廣播電視廣告;歐盟還要求法國允許播放含有酒類廣告的體育電視節(jié)目。*這促使歐理會與歐盟對協(xié)議和指導(dǎo)原則進行修改,盡量減少歐洲各國在跨國廣播電視方面的磨擦,從而達到互惠互利。
第三,私營化浪潮方興未艾。當(dāng)前廣播電視業(yè)私營化的規(guī)模與勢頭已經(jīng)嚴重威脅到公共廣播電視業(yè)的生存環(huán)境,再若缺乏法律上的保障,其資金與經(jīng)營將面臨越來越多的困難。私營化浪潮與美國影視業(yè)的大舉入侵,同時還使歐洲原有的社會生活與文化觀念發(fā)生了很大變化。因此,維護公共廣播電視業(yè)的生存及其作用,增強“歐洲意識”,成為理事會與歐盟在跨國廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的重要任務(wù)。
在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲,這三方面因素交互作用,共同推動著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因,歐理會與歐盟力圖通過這些廣播電視法規(guī)達到以下兩個目標:
一、構(gòu)建歐洲信息與思想自由交流平臺,推廣“歐洲意識”�!稓W洲跨國廣播電視協(xié)議》與《電視無國界指導(dǎo)原則》充分體現(xiàn)了《歐洲人權(quán)公約》與歐洲《表達與信息自由宣言》中的相關(guān)規(guī)定,⑥在歐洲各國共同,遵守的標準之上,鼓勵利用新技術(shù)、新方式進行廣播電視節(jié)目的自由流通,促進信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業(yè),繼續(xù)發(fā)揮其促進歐洲政治民主化與文化多元化,維護與發(fā)揚歐洲文化及其價值觀念的功能。
中、東歐國家在90年代初經(jīng)歷了政治體制劇變之后,廣播電視業(yè)也開始轉(zhuǎn)型,它們在跨國廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國一樣的問題。目前,歐理會與歐盟的相當(dāng)一部分工作就集中在如何使這些地區(qū)原來國有廣播電視機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矎V播電視機構(gòu),并趁此機會將協(xié)議與指導(dǎo)原則等法規(guī)中的規(guī)定推廣到這些國家。
二、建立歐洲廣播電視業(yè)的統(tǒng)一市場,與美國抗衡。歐洲各國通過協(xié)議與指導(dǎo)原則中有關(guān)節(jié)目與廣告內(nèi)容的標準,遵守共同的著作權(quán)與鄰接權(quán)等相關(guān)規(guī)定,逐步統(tǒng)一歐洲范圍內(nèi)的廣播電視立法規(guī)范;通過保護歐洲作品扶持歐洲影視業(yè)的發(fā)展,將廣播電視業(yè)納入歐洲經(jīng)濟一體化的軌道,最終建立歐洲廣播電視業(yè)統(tǒng)一市場,增強整體競爭力,扭轉(zhuǎn)美國影視產(chǎn)業(yè)在歐洲獨占鰲頭的局面。
協(xié)議與指導(dǎo)原則生效以后,美國對“歐洲作品”及其制作的規(guī)定十分不滿。在1993年前后進行的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判中,美國極力推崇包括影視及文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的“自由貿(mào)易”原則。以法國為主的歐盟國家則針鋒相對,一再強調(diào)要將文化產(chǎn)品排除于談判范圍之外,并最終取得勝利。歐盟堅持“歐洲作品”標準的規(guī)定,成為緩解美國影視業(yè)在歐洲入侵程度的殺手锏。

   
歐洲理事會與歐盟的廣播電視政策法規(guī)  
歐洲的共同目標需要各國共同努力。從1993年至2002年4月,已有23個歐理會成員國和一個非成員國先后執(zhí)行《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》,另外,還有11個成員國已經(jīng)簽署該項協(xié)議。但是,各國在執(zhí)行歐理會與歐盟法規(guī)規(guī)定,尤其是歐洲節(jié)目的配額標準方面很難統(tǒng)一,而且差距甚遠。歐盟委員會對指導(dǎo)原則的執(zhí)行情況做過調(diào)查。在1994年第二次調(diào)查中,抽查歐洲各國頻道148個,只有91個頻道播出的節(jié)目內(nèi)容符合規(guī)定,其余均未達到規(guī)定要求,其中英國未達標的衛(wèi)星與有線電視頻道就有21個之多。⑦法國與德國為維護各自民族文化,也主要是為了抵制美國影視業(yè)的入侵,在達標比例上大大高于其它歐洲國家。法國規(guī)定:公營電視臺播出的節(jié)目中,60%應(yīng)為歐洲視聽節(jié)目,40%須為原版法語視聽節(jié)目。公營電視臺還應(yīng)制作17%的原版法語視聽節(jié)目,并將每年凈營業(yè)額的16%用于獨立制作。私營電視臺必須嚴守職業(yè)道德、信息多元化以及未成年人保護等原則。在節(jié)目播放中,也應(yīng)遵循公營電視臺的標準,并將每年凈營業(yè)額的15%用于制作原版法語作品。⑧德國主要電視頻道播出的歐洲節(jié)目比例比法國還要高,將近70%。至1997—1998年度,“歐洲作品’’達標率基本令人滿意,大多數(shù)歐盟國家對節(jié)目播出的規(guī)定均高于歐盟所制定的標準,而且大部分電視頻道歐洲內(nèi)容的節(jié)目比例超過半數(shù),從53.3%到81.7%不等。但仍有一些國家難以達標,其中葡萄牙的達標率最低,僅為43%。⑨此外,還有一個比較突出的問題是歐洲一些新的專業(yè)頻道和特殊利益頻道難以實現(xiàn)歐盟所制定的標準。

各國同時也努力在傳媒商業(yè)化浪潮中繼續(xù)扶持公共廣播電視業(yè)。1994年,英國通過了《英國廣播公司的未來》白皮書,在注重商業(yè)運作的同時,仍然確立英國廣播公司的核心地位。次年11月,英國政府頒布新的特許狀和協(xié)議,其有效期至2006年底。與此同時,政府還對英國廣播公司進行機構(gòu)調(diào)整,力求提高工作效率。德國公共廣播電視的地位與功能由聯(lián)邦法院確認,法院要求各級立法機構(gòu)應(yīng)對公共廣播電視的組織與資金問題作出有利的規(guī)定,以便增強其與商業(yè)廣播電視的競爭能力。同時,各州政府還對電視電影業(yè)提供政府補貼,鼓勵與美國影視業(yè)的競爭。法國最高視聽委員會名義上是一個獨立的廣播電視管理機構(gòu),但其權(quán)威性實際上使它成為一個政府部門,該機構(gòu)成立了一個由30人組成的執(zhí)法隊伍,對所有電視機構(gòu)播出的節(jié)目進行監(jiān)督,加強電視中公共利益的維護力度。
歐理會成員國遠遠多于歐盟,作為一個泛歐組織,其工作重心在于促進歐洲社會的民主進程,對泛歐廣播電視的立法管理自然側(cè)重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起,積極推動歐洲的經(jīng)濟一體化進程,因而在廣播電視法規(guī)方面多從消費者服務(wù)、競爭與投資保護等經(jīng)濟角度出發(fā)�!倍呦噍o相成,共同形成了一種全方位的法規(guī)管理框架。它們制定或修改的各項政策法規(guī),有利于統(tǒng)一與協(xié)調(diào)歐洲廣播電視業(yè)的技術(shù)標準,為歐洲廣播電視統(tǒng)一市場的形成奠定了基礎(chǔ)。隨著傳播技術(shù)的不斷革新,歐理會與歐盟在應(yīng)對公私營廣播電視體制的沖突與美國影視業(yè)的沖擊中,立法工作任重而道遠。
中國加入世貿(mào)組織以后,在新聞出版、影視文化領(lǐng)域必將向國外開放,與世界接軌。作為一個市場潛力巨大的國家,中國有必要借鑒并學(xué)習(xí)歐洲的一些方法,保護本國的經(jīng)濟與文化利益。
注釋:
①A media policy for tomorrow fifty years Of media policy in the Council of Europe—a review,http://www.humanrights.coe.int.
②《歐委會召開“未來的媒體政策”會議》,《世界廣播電視參考》,2000年第10期,第40頁。
③[德]卡爾—歐根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業(yè)》,(世界廣播電視參考),2000年第5期,第3—6頁。
④《歐盟研討媒介融合時代的法制),(世界廣播電視參考),1999年第5期,第30頁。
⑤[美]愛德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著,甄春亮等譯:(全球媒體:全球資本主義的新傳教士),天津人民出版社,2001年2月,第53頁。
⑥《歐洲人權(quán)公約》第l0條規(guī)定:“人人有言論自由的權(quán)利。此項權(quán)利應(yīng)包括保持主張的自由,以及在不受公共機關(guān)干預(yù)和不分國界的情況下,接受并傳播消息和思想的自由……”《表達與信息自由宣言》也強調(diào)不分國界表達思想與接收信息的自由。
⑦[德]伯思·蘭格:《衛(wèi)星電視與歐洲統(tǒng)一電視市場》,《世界廣播電視參考》,1997年第7期,第26頁。
⑧[法]埃馬紐埃爾·米修主編《法國與歐洲信息技術(shù)法律實務(wù)指南》,北京:中國法律出版社,2000年5月,第373—380頁。
⑨Third:Report from the Commission to the Council,the European Parliament and the Economic and Social Committee(on the ApplicatiOn of Directive 89/552/EEC Television without Frontiers),Brussels,15.1.2001 COM(2001)9 final:pp.10—11.

   
歐洲理事會與歐盟的廣播電視政策法規(guī)
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1989年5月,歐理會制定了《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》。協(xié)議規(guī)定各國不得妨礙跨國廣播電視,提出了保護未成年人權(quán)益、實行反駁權(quán)制度、播出歐洲制作的節(jié)目等原則。其中要求成員國用半數(shù)以上的時間播放歐洲制作的節(jié)目。該組織還專門成立了“跨國電視常設(shè)委員會”,作為成員國之間進行協(xié)調(diào)并監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行的常設(shè)機構(gòu)。其實,協(xié)議中的規(guī)定仍處于各國討論之中,直至同年10月,當(dāng)時的歐共體十二國頒布《無國界電視指導(dǎo)原則》,才將協(xié)議中規(guī)定的上述原則確定下來。指導(dǎo)原則中關(guān)于節(jié)目播出的標準最為突出,即要求各國電視節(jié)目總量中應(yīng)保證“歐洲作品”(即歐洲制作的節(jié)目)最少不得低于50%(不含新聞、體育、廣告、電視購物等節(jié)目);而且10%以上的節(jié)目時間或節(jié)目預(yù)算屬于獨立制作人制作的歐洲節(jié)目。另外,還對節(jié)目贊助與廣告也有相應(yīng)的規(guī)定。歐共體也設(shè)立了一個聯(lián)絡(luò)小組,在各成員國與歐共體之間就指導(dǎo)原則實施方面的問題與意見進行交流,以保證其順利實施。指導(dǎo)原則于1991年10月生效,至1993年底,歐盟所屬國家已全部通過此項立法,而上述協(xié)議則于1993年5月才正式生效。

《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》只適用于跨國廣播電視及其節(jié)目流通,對各國國內(nèi)廣播電視并無制約作用�!稛o國界電視指導(dǎo)原則》所規(guī)定的節(jié)目與廣告標準既適用于歐盟成員國國內(nèi)廣播電視,也適用于歐盟國家之間的跨國廣播電視。顯然,后者的約束力強于前者。因此,指導(dǎo)原則真正在歐共體范圍內(nèi)為歐洲跨國廣播電視規(guī)定了具體標準。
跨國廣播電視還涉及作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利及其經(jīng)濟利益等問題。起初,各國對此各執(zhí)己見,頗有分歧。歐盟委員會于1993年9月制定了《關(guān)于調(diào)整衛(wèi)星廣播及有線系統(tǒng)轉(zhuǎn)播中著作權(quán)及相關(guān)諸權(quán)利處置規(guī)則的指導(dǎo)原則》,1995年1月生效。1994年,歐理會通過了《鄰接權(quán)宣言》與《關(guān)于跨國衛(wèi)星廣播中著作權(quán)及鄰接權(quán)諸問題的歐洲協(xié)議》。這些文件在保護跨國廣播電視作品著作權(quán)、鄰接權(quán)等權(quán)利的同時,不妨礙新傳播技術(shù)的利用,保證跨國廣播電視節(jié)目的傳播與接收,為跨國廣播電視協(xié)議與指導(dǎo)原則的有效實施與修改提供了法律支持。1997年7月,歐盟委員會與各成員國廣播電視的立法與行政部門互相協(xié)調(diào),修訂其1989年指導(dǎo)原則。新指導(dǎo)原則詳細規(guī)定了國家管轄廣播電視服務(wù)的具體標準,繼續(xù)執(zhí)行歐洲節(jié)目配額制,但允許各國在執(zhí)行時保留一定的靈活性。原則將“歐洲作品”推廣至成員國與非成員國合制的節(jié)目,并對“獨立制作人”如何更容易更有效地幫助各國執(zhí)行原則中的標準重新作了規(guī)定。歐理會為完善1989年協(xié)議的內(nèi)容,并與已經(jīng)修改的《無國界電視指導(dǎo)原則》相一致,也于1998年9月修改了原有協(xié)議。其中對廣播者、廣告等概念重新進行界定,對答辯權(quán)、公眾獲取信息權(quán)、廣告及電視購物等內(nèi)容重新作了表述,著重增強協(xié)議執(zhí)行的操作性。修改后的協(xié)議與指導(dǎo)原則在目的與內(nèi)容上相輔相成。
2001年11月,歐理會通過關(guān)于音像遺產(chǎn)保護的協(xié)議及議定書。2002年1月,歐理會還成立了名為“未來歐洲跨國電視協(xié)議”的專家組,討論該協(xié)議如何適應(yīng)不斷變化的廣播電視環(huán)境。相信歐理會與歐盟將會有更新的廣播電視管理規(guī)范出臺。
在公共廣播電視方面,歐理會曾于1994年在布拉格召開會議,主要討論“新聞自由與人權(quán)”和“公共服務(wù)廣播電視的未來”兩個議題。此次會議之后,歐理會通過了“保證公共服務(wù)廣播電視獨立”的決議,旨在消除政府對廣播電視的負面影響,并提出一些咨詢建議。布拉格會議標志著歐理會在東歐劇變之后開始從新的泛歐角度重新規(guī)劃歐洲的公共服務(wù)廣播電視業(yè)。①在1999年1月促進媒介多元化的建議中,歐理會強調(diào)公共服務(wù)廣播電視應(yīng)該體現(xiàn)社會不同階層的呼聲與利益,并在節(jié)目中反映出來,要求各成員國保證公共廣播電視機構(gòu)的編輯獨立與組織自主權(quán),在運作與資金方面確保公共廣播電視實現(xiàn)其在民主社會中的作用,各國應(yīng)根據(jù)傳媒技術(shù)革新與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策法規(guī),有效保障媒體多元性。2000年6月,歐理會40個成員國召開以“未來的媒體政策”為主題的部長級會議。會議指出,在全球經(jīng)濟一體化和傳播網(wǎng)絡(luò)化時代,歐洲傳媒應(yīng)反映歐洲文化的多樣性,保持私營媒體與公共媒體機構(gòu)的運作平衡。與會者批評了媒體集中及其趨利取向,認為公共廣播電視在歐洲社會民主、經(jīng)濟、文化發(fā)展中具有不可替代的作用。②12月,部長代表會議頒布《文化多樣性宣言》,重申公共服務(wù)廣播電視對維護文化多樣性的重要作用。

   
歐洲理事會與歐盟的廣播電視政策法規(guī)  
歐盟對公共廣播電視機制也給予肯定與認同。1996年9月,歐盟議會決議指出:“歐洲的媒體政策在成員國內(nèi)以及在歐洲大的范圍內(nèi)都應(yīng)該大力支持公共廣播電視事業(yè)的發(fā)展。在公共廣播電視事業(yè)中引入競爭機制時,應(yīng)充分考慮到廣播電視在達成歐盟其他目標方面所起到的不可忽視的積極作用�!贝文�6月,歐盟委員會在荷蘭阿姆斯特丹召開會議,通過了關(guān)于公共廣播電視事業(yè)問題的議定書,并成為歐洲共同體條約的一部分。議定書規(guī)定,將在不侵犯每個成員國權(quán)限的前提下,為公共廣播電視機構(gòu)提供資金。這筆資金是給予公共廣播電視機構(gòu)用于完成每個成員國具有公共服務(wù)價值的事項。議定書中還闡明了各成員國的權(quán)能;建立和組織公共廣播電視機構(gòu);確定公共廣播電視機構(gòu)的社會價值;等等。這是歐盟立憲機構(gòu)第一次明確承認公共廣播電視的作用。③1998年,歐盟委員會還通過一項所謂“媒介融合”時期廣播電視法制的綠皮書,認為有必要深入討論公共服務(wù)廣播電視機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的公共利益的內(nèi)容,并檢驗其在市場競爭中提供公共服務(wù)的程度。④這些規(guī)定為歐洲各國維護公共廣播電視事業(yè)提供了法律依據(jù)。
二、歐理會與歐盟的目標
歐理會與歐盟十分重視歐洲范圍內(nèi)廣播電視政策法規(guī)的制定與完善工作,主要是因為自上個世紀80年代以來,整個世界的傳播技術(shù)與環(huán)境發(fā)生了深刻變化。這些變化具體表現(xiàn)為三個方面:
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第一,大眾傳播技術(shù)日新月異。衛(wèi)星電視傳輸技術(shù)的普及與革新,使廣播電視結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的飛躍。歐洲國家眾多,經(jīng)濟發(fā)達,電視信號的跨國溢出與接收和各國廣播電視業(yè)密切相關(guān)。90年代以后,數(shù)字信息壓縮與傳輸技術(shù)同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)又成為時代寵兒,為開發(fā)新的頻道提供了技術(shù)前提。這使得歐洲廣播電視迫切需要制定共同標準,消除原有規(guī)定因技術(shù)進步而引起的模糊性。
第二,市場競爭日趨激烈。從20世紀80年代初美國有線電視新聞網(wǎng)與默多克進軍歐洲以后,歐洲各國面臨著一個共同的問題就是抵制美國影視業(yè)的大舉入侵。美國影視業(yè)一直是其對歐盟出口中的第二大創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè),這不僅嚴重阻礙歐洲廣播電視業(yè)的發(fā)展,也使歐洲在經(jīng)濟上遭受重大損失。另外,歐洲廣播電視內(nèi)部市場也面臨越來越多的問題,電臺電視臺數(shù)量增多,規(guī)模擴大,媒體并購變化無常,各國之間的廣播電視糾紛也時有發(fā)生。1996年,歐洲法院判定瑞典不得禁止歐盟其他國家針對兒童的廣播電視廣告;歐盟還要求法國允許播放含有酒類廣告的體育電視節(jié)目。*這促使歐理會與歐盟對協(xié)議和指導(dǎo)原則進行修改,盡量減少歐洲各國在跨國廣播電視方面的磨擦,從而達到互惠互利。
第三,私營化浪潮方興未艾。當(dāng)前廣播電視業(yè)私營化的規(guī)模與勢頭已經(jīng)嚴重威脅到公共廣播電視業(yè)的生存環(huán)境,再若缺乏法律上的保障,其資金與經(jīng)營將面臨越來越多的困難。私營化浪潮與美國影視業(yè)的大舉入侵,同時還使歐洲原有的社會生活與文化觀念發(fā)生了很大變化。因此,維護公共廣播電視業(yè)的生存及其作用,增強“歐洲意識”,成為理事會與歐盟在跨國廣播電視與公共廣播電視領(lǐng)域的重要任務(wù)。
在一體化與信息化程度不斷深入的歐洲,這三方面因素交互作用,共同推動著歐洲廣播電視法制的完善。也正是由于這些原因,歐理會與歐盟力圖通過這些廣播電視法規(guī)達到以下兩個目標:
一、構(gòu)建歐洲信息與思想自由交流平臺,推廣“歐洲意識”�!稓W洲跨國廣播電視協(xié)議》與《電視無國界指導(dǎo)原則》充分體現(xiàn)了《歐洲人權(quán)公約》與歐洲《表達與信息自由宣言》中的相關(guān)規(guī)定,⑥在歐洲各國共同,遵守的標準之上,鼓勵利用新技術(shù)、新方式進行廣播電視節(jié)目的自由流通,促進信息與思想的自由交流。扶植公共廣播電視業(yè),繼續(xù)發(fā)揮其促進歐洲政治民主化與文化多元化,維護與發(fā)揚歐洲文化及其價值觀念的功能。
中、東歐國家在90年代初經(jīng)歷了政治體制劇變之后,廣播電視業(yè)也開始轉(zhuǎn)型,它們在跨國廣播電視與公共廣播電視方面也面臨著同西歐各國一樣的問題。目前,歐理會與歐盟的相當(dāng)一部分工作就集中在如何使這些地區(qū)原來國有廣播電視機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣矎V播電視機構(gòu),并趁此機會將協(xié)議與指導(dǎo)原則等法規(guī)中的規(guī)定推廣到這些國家。
二、建立歐洲廣播電視業(yè)的統(tǒng)一市場,與美國抗衡。歐洲各國通過協(xié)議與指導(dǎo)原則中有關(guān)節(jié)目與廣告內(nèi)容的標準,遵守共同的著作權(quán)與鄰接權(quán)等相關(guān)規(guī)定,逐步統(tǒng)一歐洲范圍內(nèi)的廣播電視立法規(guī)范;通過保護歐洲作品扶持歐洲影視業(yè)的發(fā)展,將廣播電視業(yè)納入歐洲經(jīng)濟一體化的軌道,最終建立歐洲廣播電視業(yè)統(tǒng)一市場,增強整體競爭力,扭轉(zhuǎn)美國影視產(chǎn)業(yè)在歐洲獨占鰲頭的局面。
協(xié)議與指導(dǎo)原則生效以后,美國對“歐洲作品”及其制作的規(guī)定十分不滿。在1993年前后進行的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判中,美國極力推崇包括影視及文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的“自由貿(mào)易”原則。以法國為主的歐盟國家則針鋒相對,一再強調(diào)要將文化產(chǎn)品排除于談判范圍之外,并最終取得勝利。歐盟堅持“歐洲作品”標準的規(guī)定,成為緩解美國影視業(yè)在歐洲入侵程度的殺手锏。

   
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歐洲的共同目標需要各國共同努力。從1993年至2002年4月,已有23個歐理會成員國和一個非成員國先后執(zhí)行《歐洲跨國廣播電視協(xié)議》,另外,還有11個成員國已經(jīng)簽署該項協(xié)議。但是,各國在執(zhí)行歐理會與歐盟法規(guī)規(guī)定,尤其是歐洲節(jié)目的配額標準方面很難統(tǒng)一,而且差距甚遠。歐盟委員會對指導(dǎo)原則的執(zhí)行情況做過調(diào)查。在1994年第二次調(diào)查中,抽查歐洲各國頻道148個,只有91個頻道播出的節(jié)目內(nèi)容符合規(guī)定,其余均未達到規(guī)定要求,其中英國未達標的衛(wèi)星與有線電視頻道就有21個之多。⑦法國與德國為維護各自民族文化,也主要是為了抵制美國影視業(yè)的入侵,在達標比例上大大高于其它歐洲國家。法國規(guī)定:公營電視臺播出的節(jié)目中,60%應(yīng)為歐洲視聽節(jié)目,40%須為原版法語視聽節(jié)目。公營電視臺還應(yīng)制作17%的原版法語視聽節(jié)目,并將每年凈營業(yè)額的16%用于獨立制作。私營電視臺必須嚴守職業(yè)道德、信息多元化以及未成年人保護等原則。在節(jié)目播放中,也應(yīng)遵循公營電視臺的標準,并將每年凈營業(yè)額的15%用于制作原版法語作品。⑧德國主要電視頻道播出的歐洲節(jié)目比例比法國還要高,將近70%。至1997—1998年度,“歐洲作品’’達標率基本令人滿意,大多數(shù)歐盟國家對節(jié)目播出的規(guī)定均高于歐盟所制定的標準,而且大部分電視頻道歐洲內(nèi)容的節(jié)目比例超過半數(shù),從53.3%到81.7%不等。但仍有一些國家難以達標,其中葡萄牙的達標率最低,僅為43%。⑨此外,還有一個比較突出的問題是歐洲一些新的專業(yè)頻道和特殊利益頻道難以實現(xiàn)歐盟所制定的標準。

各國同時也努力在傳媒商業(yè)化浪潮中繼續(xù)扶持公共廣播電視業(yè)。1994年,英國通過了《英國廣播公司的未來》白皮書,在注重商業(yè)運作的同時,仍然確立英國廣播公司的核心地位。次年11月,英國政府頒布新的特許狀和協(xié)議,其有效期至2006年底。與此同時,政府還對英國廣播公司進行機構(gòu)調(diào)整,力求提高工作效率。德國公共廣播電視的地位與功能由聯(lián)邦法院確認,法院要求各級立法機構(gòu)應(yīng)對公共廣播電視的組織與資金問題作出有利的規(guī)定,以便增強其與商業(yè)廣播電視的競爭能力。同時,各州政府還對電視電影業(yè)提供政府補貼,鼓勵與美國影視業(yè)的競爭。法國最高視聽委員會名義上是一個獨立的廣播電視管理機構(gòu),但其權(quán)威性實際上使它成為一個政府部門,該機構(gòu)成立了一個由30人組成的執(zhí)法隊伍,對所有電視機構(gòu)播出的節(jié)目進行監(jiān)督,加強電視中公共利益的維護力度。
歐理會成員國遠遠多于歐盟,作為一個泛歐組織,其工作重心在于促進歐洲社會的民主進程,對泛歐廣播電視的立法管理自然側(cè)重于政治與文化方面。歐盟從成立之日起,積極推動歐洲的經(jīng)濟一體化進程,因而在廣播電視法規(guī)方面多從消費者服務(wù)、競爭與投資保護等經(jīng)濟角度出發(fā)�!倍呦噍o相成,共同形成了一種全方位的法規(guī)管理框架。它們制定或修改的各項政策法規(guī),有利于統(tǒng)一與協(xié)調(diào)歐洲廣播電視業(yè)的技術(shù)標準,為歐洲廣播電視統(tǒng)一市場的形成奠定了基礎(chǔ)。隨著傳播技術(shù)的不斷革新,歐理會與歐盟在應(yīng)對公私營廣播電視體制的沖突與美國影視業(yè)的沖擊中,立法工作任重而道遠。
中國加入世貿(mào)組織以后,在新聞出版、影視文化領(lǐng)域必將向國外開放,與世界接軌。作為一個市場潛力巨大的國家,中國有必要借鑒并學(xué)習(xí)歐洲的一些方法,保護本國的經(jīng)濟與文化利益。
注釋:
①A media policy for tomorrow fifty years Of media policy in the Council of Europe—a review,http://www.humanrights.coe.int.
②《歐委會召開“未來的媒體政策”會議》,《世界廣播電視參考》,2000年第10期,第40頁。
③[德]卡爾—歐根·埃貝萊《歐洲政策背景下的公共廣播電視業(yè)》,(世界廣播電視參考),2000年第5期,第3—6頁。
④《歐盟研討媒介融合時代的法制),(世界廣播電視參考),1999年第5期,第30頁。
⑤[美]愛德華·赫爾曼、羅伯特·麥克切斯尼著,甄春亮等譯:(全球媒體:全球資本主義的新傳教士),天津人民出版社,2001年2月,第53頁。
⑥《歐洲人權(quán)公約》第l0條規(guī)定:“人人有言論自由的權(quán)利。此項權(quán)利應(yīng)包括保持主張的自由,以及在不受公共機關(guān)干預(yù)和不分國界的情況下,接受并傳播消息和思想的自由……”《表達與信息自由宣言》也強調(diào)不分國界表達思想與接收信息的自由。
⑦[德]伯思·蘭格:《衛(wèi)星電視與歐洲統(tǒng)一電視市場》,《世界廣播電視參考》,1997年第7期,第26頁。
⑧[法]埃馬紐埃爾·米修主編《法國與歐洲信息技術(shù)法律實務(wù)指南》,北京:中國法律出版社,2000年5月,第373—380頁。
⑨Third:Report from the Commission to the Council,the European Parliament and the Economic and Social Committee(on the ApplicatiOn of Directive 89/552/EEC Television without Frontiers),Brussels,15.1.2001 COM(2001)9 final:pp.10—11.

   
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