- 相關(guān)推薦
頂層設(shè)計(jì)：電子政務(wù)向縱深發(fā)展的標(biāo)志
如今“電子政務(wù)”、“政府上網(wǎng)”是個(gè)時(shí)髦的名詞，2004年更是被稱為“電子政務(wù)年”，電子政務(wù)投資增長(zhǎng)率繼續(xù)保持兩位數(shù)，中國(guó)各級(jí)地方政府已經(jīng)普遍設(shè)立了公眾網(wǎng)站，電子政務(wù)的浪潮從國(guó)家部委一直延伸到縣級(jí)政府。在電子政務(wù)已經(jīng)普遍取得階段性成果的時(shí)候，國(guó)務(wù)院信息辦提出了下一階段電子政務(wù)的首要任務(wù)是“抓好電子政務(wù)的頂層設(shè)計(jì)”。這一任務(wù)的提出，確定了提高電子政務(wù)建設(shè)績(jī)效的導(dǎo)向，為電子政務(wù)健康地向縱深發(fā)展提出了新任務(wù)和新目標(biāo)。一.何為電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)
何為頂層設(shè)計(jì)？聽(tīng)起來(lái)挺新鮮，可能很多人沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)，聽(tīng)說(shuō)過(guò)的也可能不明其然。其實(shí)到google以“頂層設(shè)計(jì)”為關(guān)鍵字搜一下，就能發(fā)現(xiàn)不少關(guān)于電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)的言論，可見(jiàn)這并不是一個(gè)新概念。舉例來(lái)說(shuō)，2001年，中科院計(jì)算所所長(zhǎng)李國(guó)杰院士提出“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”。2002年國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員曲成義教授就曾經(jīng)提出電子政務(wù)實(shí)施是一場(chǎng)革命，“因?yàn)樗媾R著四項(xiàng)挑戰(zhàn)。其中的第三個(gè)挑戰(zhàn)是電子政務(wù)平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)，因?yàn)檫^(guò)去政務(wù)系統(tǒng)有很多信息的故障，有很多技術(shù)的屏障，使它不是一個(gè)無(wú)縫的、協(xié)同的技術(shù)形態(tài)，所以真正做好電子政務(wù)工作要從技術(shù)體系上的頂層做設(shè)計(jì)，要解決這個(gè)系統(tǒng)的溝通，兼容，聯(lián)動(dòng)等問(wèn)題�！薄�2003年8月北京市范伯元副市長(zhǎng)也指出“目前我認(rèn)為北京市的電子政務(wù)所進(jìn)行的力度雖然很大，但是缺乏一種整體的設(shè)計(jì)、整體的組織和頂層的設(shè)計(jì)。”這些言論表明最近幾年以來(lái)，不斷有人在呼吁和推動(dòng)電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)，這說(shuō)明頂層設(shè)計(jì)的提法早已有之，不過(guò)在當(dāng)時(shí)還僅限于少數(shù)人的呼吁，或者僅是在局部地區(qū)和單位進(jìn)行，沒(méi)有引起足夠的重視，在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)。
二.頂層設(shè)計(jì)的對(duì)象
在電子政務(wù)建設(shè)的早期，頂層設(shè)計(jì)理念是圍繞信息技術(shù)而展開(kāi)的。電子政務(wù)系統(tǒng)本身就是多種信息技術(shù)的綜合運(yùn)用，是應(yīng)用系統(tǒng)級(jí)別上的互聯(lián)互通的系統(tǒng)，是要改變和整合以往的條塊分割、地域分割、部門分割建設(shè)所形成“煙筒系統(tǒng)”和“孤島系統(tǒng)”。電子政務(wù)系統(tǒng)的復(fù)雜形態(tài)、系統(tǒng)的復(fù)雜層次結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)的眾多外界約束大大超過(guò)我們已有的系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)。這時(shí)的頂層設(shè)計(jì)思想內(nèi)涵主要是用系統(tǒng)論的方法，對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的各個(gè)方面、各個(gè)層次、各種參與力量、各種正面的促進(jìn)因素和負(fù)面的限制因素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，理解和分析影響系統(tǒng)建設(shè)的各種關(guān)系，從全局的視角出發(fā)，進(jìn)行整體技術(shù)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，并做出各種管理和技術(shù)決策，提出體制和業(yè)務(wù)的改進(jìn)建議。
幾年的時(shí)間過(guò)去，在電子政務(wù)取得顯著建設(shè)成果的同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)的視野也已經(jīng)從信息系統(tǒng)擴(kuò)展到政府體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和政府業(yè)務(wù)與技術(shù)的結(jié)合上，這時(shí)的頂層設(shè)計(jì)理念是圍繞電子政務(wù)項(xiàng)目投資和建設(shè)績(jī)效。頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容擴(kuò)大到要考慮我國(guó)政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)型的變化，要考慮政府職能客觀存在的越位、缺位、空位的情況，要考慮到我國(guó)政府的法制化水平還較低，規(guī)范化水平還較低的客觀現(xiàn)實(shí)，要盡量規(guī)避體制上的缺陷和不足，從根本上減少風(fēng)險(xiǎn)。
業(yè)務(wù)和技術(shù)，正是頂層設(shè)計(jì)的兩大范疇。頂層設(shè)計(jì)中所指的業(yè)務(wù)，不但包括業(yè)務(wù)職能、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程，還要包括業(yè)務(wù)體制、業(yè)務(wù)法律法規(guī)、業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)布局等事情。頂層設(shè)計(jì)中所指的技術(shù)，主要是從全局和整體出發(fā)，對(duì)技術(shù)戰(zhàn)略、技術(shù)框架和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分析和定義，還包括為了減少重復(fù)建設(shè)，增加資源(業(yè)務(wù)需求分析、數(shù)據(jù)模型、軟件模塊、界面和網(wǎng)頁(yè)設(shè)計(jì)素材等等)重用性，以模塊化服務(wù)的形式，來(lái)定義政府所有的應(yīng)用系統(tǒng)。進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，就是圍繞著電子政務(wù)建設(shè)中上述業(yè)務(wù)和技術(shù)的種種問(wèn)題，用系統(tǒng)規(guī)范的科學(xué)理論方法，描述業(yè)務(wù)和技術(shù)的狀態(tài)，理清業(yè)務(wù)和技術(shù)中的各種關(guān)系，確定建設(shè)目標(biāo)，選擇和制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑和戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，從信息化的“今天”走向信息化的“明天”。
三.頂層設(shè)計(jì)“頂”在何處
頂層設(shè)計(jì)中的頂層指的是什么？頂層在哪里？以我的一孔之見(jiàn)，頂層的含義有三層。頂層的第一層含義指的是整體和全局。頂層設(shè)計(jì)的首要視角是要跳出局部環(huán)境的束縛和影響，站在全國(guó)互聯(lián)和全網(wǎng)通用的整體高度和全局視野，去分析決定電子政務(wù)中的具體決策。比如說(shuō)信息資源目錄，在今天網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的時(shí)代，信息資源目錄不但要供自己本單位使用，還要供網(wǎng)絡(luò)上的同級(jí)單位、上級(jí)單位、下級(jí)單位使用，層層相連，網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)；不但要供人使用，還要供互聯(lián)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)使用，系統(tǒng)之間的接口必須統(tǒng)一兼容。如果信息資源目錄這個(gè)信息共享的關(guān)鍵部件，在內(nèi)容、格式、接口、協(xié)議上是彼此不同的，則違背了建設(shè)信息資源目錄的初衷，必將導(dǎo)致形成新的孤立割裂、群雄并存的結(jié)局。
頂層的第二層含義指的是業(yè)務(wù)。頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是業(yè)務(wù)、是政務(wù)。頂層設(shè)計(jì)要分析應(yīng)用系統(tǒng)的業(yè)務(wù)可行性，分析利益關(guān)系，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，頂層設(shè)計(jì)的成功與否，80%與業(yè)務(wù)領(lǐng)域的事情有關(guān)，重頭是與業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的那些工作。應(yīng)用系統(tǒng)開(kāi)發(fā)失敗的教訓(xùn)一再揭示正確全面描述用戶需求，盡力滿足用戶需求的重要性，這里的用戶需求，多半重點(diǎn)不在用戶的操作需求，而是用戶業(yè)務(wù)需求。頂層設(shè)計(jì)就是用信息工程的方法，從宏觀上對(duì)業(yè)務(wù)需求的收集、梳理和描述，是把業(yè)務(wù)需求按層次呈現(xiàn)出來(lái)，并以數(shù)據(jù)的形式，保存在數(shù)據(jù)庫(kù)中，以利于今后的整理、積累、傳播。頂層設(shè)計(jì)中的業(yè)務(wù)，不是進(jìn)行業(yè)務(wù)決策，但是頂層設(shè)計(jì)的輸出結(jié)果，將以豐富清晰完整的業(yè)務(wù)資料，幫助和推動(dòng)業(yè)務(wù)決策，業(yè)務(wù)利益關(guān)系設(shè)計(jì)，業(yè)務(wù)職能轉(zhuǎn)變和改革。
頂層的第三層含義指的是政府績(jī)效。政府績(jī)效是圍繞實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，完成社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而展開(kāi)的，政府職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)，它是電子政務(wù)的核心目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要優(yōu)化工作流程，促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提高政務(wù)效率，推動(dòng)體制創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)該是頂層設(shè)計(jì)的深層含義。
頂層設(shè)計(jì)也涉及到電子政務(wù)的投資績(jī)效。現(xiàn)在一些專家正在研究電子政務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系，研究電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估模式，當(dāng)我們確定了如何量化績(jī)效評(píng)估之后，就要將績(jī)效評(píng)估與建設(shè)周期的各環(huán)節(jié)連續(xù)起來(lái)，不但要在項(xiàng)目結(jié)束之后進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，而且要在投資環(huán)節(jié)把投資決策與績(jī)效掛鉤。四.頂層設(shè)計(jì)將推動(dòng)電子政務(wù)向縱深發(fā)展
電子政務(wù)普遍推開(kāi)以后，下一步就是如何做深做透。而頂層設(shè)計(jì)將對(duì)電子政務(wù)向縱深發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用，這種作用可概括為三點(diǎn)。第一點(diǎn)體現(xiàn)在由”粗”到”細(xì)”�！贝帧钡囊馑际窃缙陔娮诱⻊�(wù)的管理比較粗疏，宏觀的方針原則有了，但是中觀、微觀的政策和管理方面的指導(dǎo)和約束較少。在我們想做的許多事情上，如建立全國(guó)性的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)上、在全國(guó)性的戰(zhàn)略業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)上、在四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)上，在政府網(wǎng)站上等等，我們一直缺少比較詳細(xì)的框架與指南。管理粗放有一個(gè)客觀原因是我們沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，許多事情不知道如何去做，如何去管。頂層設(shè)計(jì)的思路為解決電子政務(wù)建設(shè)一系列重大實(shí)踐問(wèn)題指明了途徑，因此我們有理由相信頂層設(shè)計(jì)的成果將會(huì)包含當(dāng)前電子政務(wù)急需的一系列的指導(dǎo)文件、管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使電子政務(wù)的運(yùn)作管理走上精細(xì)化的道路。
第二點(diǎn)體現(xiàn)在由“淺”入“深”。技術(shù)面的東西是“淺”，技術(shù)背后的業(yè)務(wù)和利益是“深”。頂
層設(shè)計(jì)的啟動(dòng)，標(biāo)志著我們將更多地關(guān)注業(yè)務(wù)層面和利益層面。正如專家所言：電子政務(wù)是利用新技術(shù)開(kāi)創(chuàng)的政府服務(wù)業(yè)務(wù)，電子政務(wù)的成功取決于這些創(chuàng)新服務(wù)業(yè)務(wù)本身長(zhǎng)久生存的合理性，這些業(yè)務(wù)能否繼續(xù)下去最終將取決于它是否帶來(lái)足夠的效益，效益關(guān)系的合理性將起著極大的作用。實(shí)施電子政務(wù)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)久動(dòng)力來(lái)自于利益，通過(guò)業(yè)務(wù)產(chǎn)生利益，并且合理地分配這些利益，是保證電子政務(wù)持續(xù)發(fā)展的重要因素(1)。
第三點(diǎn)體現(xiàn)在由局部上升到整體。過(guò)去幾年對(duì)于整體的問(wèn)題，我們碰的很少，主要側(cè)重點(diǎn)放在通過(guò)局部單位的試點(diǎn)，了解電子政務(wù)建設(shè)的第一手資料，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，摸索辦法，用典型經(jīng)驗(yàn)的做法指導(dǎo)全局的工作。這一做法是對(duì)的，今后還會(huì)堅(jiān)持。但是局部的經(jīng)驗(yàn)并不能代替整體的戰(zhàn)略策劃。我們也做了很多電子政務(wù)規(guī)劃或者信息化規(guī)劃，但是規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，是兩個(gè)層次的東西，規(guī)劃不能代替頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃的內(nèi)涵與頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)的內(nèi)涵，相去甚遠(yuǎn)，兩者說(shuō)的不是一回事。在我國(guó)當(dāng)前的電子政務(wù)實(shí)踐中，在規(guī)劃與試點(diǎn)/工程項(xiàng)目之間，我們?nèi)鄙倭隧攲釉O(shè)計(jì)這個(gè)層次的工作。正因?yàn)槿绱�，常常發(fā)生規(guī)劃和項(xiàng)目“兩張皮”，項(xiàng)目不能準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)和效益。因此從頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)指向和部分國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，假設(shè)如果我們進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)這項(xiàng)工作，將大大減少電子政務(wù)建設(shè)中存在的盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、信息孤島、績(jī)效監(jiān)測(cè)失控、投資黑洞等問(wèn)題。換句話說(shuō)，上述問(wèn)題的存在，其部分原因是我們沒(méi)有進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。
電子政務(wù)是全球性的政府現(xiàn)代化和信息化的趨勢(shì)，電子政務(wù)要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)也是當(dāng)代國(guó)際電子政務(wù)潮流中的一股趨勢(shì)。其它國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)理論活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)為我們開(kāi)展電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)提供了豐富的知識(shí)素材和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。為此，我們應(yīng)該抓住機(jī)遇，廣泛地參考借鑒國(guó)際上頂層設(shè)計(jì)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，加速我們的學(xué)習(xí)過(guò)程，降低探索成本，形成符合中國(guó)國(guó)情的頂層設(shè)計(jì)思路。
【頂層設(shè)計(jì)：電子政務(wù)向縱深發(fā)展的標(biāo)志】相關(guān)文章：
建立電子政務(wù)實(shí)驗(yàn)室推進(jìn)電子政務(wù)向縱深發(fā)展08-18
關(guān)于職業(yè)教育的頂層設(shè)計(jì)——職業(yè)教育呼喚頂層設(shè)計(jì)08-07
標(biāo)志設(shè)計(jì)08-16