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法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理研究
摘要:財(cái)政赤字和公債規(guī)模失控是 現(xiàn)代 國(guó)家的政府共同面臨的難題。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對(duì)預(yù)算為什么不平衡的追問(wèn)以及使之重新趨于平衡的 法律 對(duì)策更加值得關(guān)注。法律控制不同類(lèi)型的財(cái)政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡:其法律意蘊(yùn)應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)的財(cái)政收支平衡轉(zhuǎn)為總體 經(jīng)濟(jì) 平衡,德國(guó)經(jīng)濟(jì)憲法中有關(guān)總體經(jīng)濟(jì)平衡的規(guī)定可以為我國(guó)提供最具 參考 價(jià)值的借鑒。至于通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法促進(jìn)預(yù)算平衡的典型,當(dāng)屬美國(guó)聯(lián)邦的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其因?yàn)樵噲D改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分立制衡原則而經(jīng)司法審查認(rèn)定為違憲,然而,對(duì)促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。關(guān)鍵詞: 預(yù)算平衡;總體經(jīng)濟(jì)平衡;法律促進(jìn);促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法
一、問(wèn)題的提出
預(yù)算平衡或稱(chēng)財(cái)政穩(wěn)健是各國(guó)財(cái)政憲法和法律中最重要的基本原則,然而,近一個(gè)世紀(jì)以來(lái),關(guān)于預(yù)算平衡的合憲性和合法性的討論卻從未停息。一般認(rèn)為,財(cái)政收支平衡的預(yù)算案看起來(lái)似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,現(xiàn)實(shí)卻往往并非這么簡(jiǎn)單。僅以美國(guó)2010年的財(cái)政赤字和公債規(guī)模為例:“預(yù)算總額高達(dá)3.72萬(wàn)億美元,其中,財(cái)政赤字在西方國(guó)家,預(yù)算赤字與財(cái)政赤字的概念基本一致,但是,我國(guó)目前仍存在大量預(yù)算外甚至體制外收支項(xiàng)目,預(yù)算收支的范圍要比財(cái)政收支的范圍小一些,使用財(cái)政赤字的概念更能描繪我國(guó)的財(cái)政狀況。預(yù)計(jì)達(dá)到1.56萬(wàn)億,約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(gdp)的10.6%和預(yù)算總額的41.9%”,“截至2010年6月1日,公債余額高達(dá)13萬(wàn)億美元,占gdp的90%”[1]。wwW.11665.coM財(cái)政收入不足以支持財(cái)政支出需要而產(chǎn)生的財(cái)政赤字和由此累積的公債規(guī)模失控問(wèn)題,已成為困擾現(xiàn)代國(guó)家政府的共同治理難題。美國(guó)向來(lái)以迅速解決經(jīng)濟(jì)與社會(huì) 發(fā)展 中的難題見(jiàn)長(zhǎng),也總是能作出最有效的制度性回應(yīng),其預(yù)算立法的紛繁復(fù)雜程度也不亞于其他法律領(lǐng)域,還制定了專(zhuān)門(mén)的赤字削減型的預(yù)算平衡規(guī)則。比起賬面上的收支平衡,更值得關(guān)注的問(wèn)題是:預(yù)算為什么不平衡?制度性成因何在?這么多規(guī)則為什么沒(méi)有起作用,是規(guī)則本身不合理,還是規(guī)則的執(zhí)行出了問(wèn)題?
以全面統(tǒng)一的預(yù)算和對(duì)預(yù)算的有效監(jiān)督為特征的現(xiàn)代預(yù)算制度建立于20世紀(jì)初,根源于法治財(cái)政和民主財(cái)政的要求,其初衷就是為了解決各國(guó)相繼出現(xiàn)且日趨嚴(yán)重的財(cái)政赤字問(wèn)題,以防范或化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至財(cái)政危機(jī)。然而,預(yù)算制度后來(lái)的實(shí)踐并未如制度初創(chuàng)者所設(shè)想的那樣:財(cái)政赤字隨之逐漸削減或消除。美國(guó)自1776年建國(guó)起至今的聯(lián)邦預(yù)算,有一半財(cái)年出現(xiàn)財(cái)政赤字,其成因可能是戰(zhàn)爭(zhēng)或經(jīng)濟(jì)衰退,有時(shí)也沒(méi)有明顯的理由。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條,使主張赤字財(cái)政政策的凱恩斯主義漸漸成為主流,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度、廣度和頻度加大,也深刻地影響著美國(guó)的財(cái)政政策決策和財(cái)稅立法。自1985財(cái)年至今,除了1998-2002財(cái)年出現(xiàn)財(cái)政盈余外,其余財(cái)年均出現(xiàn)財(cái)政赤字。平衡是預(yù)算的題中之義,“某種意義上,平衡預(yù)算可以視為對(duì)現(xiàn)代政府的財(cái)政權(quán)進(jìn)行更全面的憲法約束的第一步�！盵2]如果預(yù)算不需要保持平衡、財(cái)政赤字可以隨意編列,就沒(méi)有編制和執(zhí)行預(yù)算案的必要了。傳統(tǒng)預(yù)算平衡理論強(qiáng)調(diào)財(cái)政赤字只能出現(xiàn)在戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)或經(jīng)濟(jì)衰退年份,為何財(cái)政赤字頻現(xiàn)?
除了美國(guó),大多數(shù)oecd國(guó)家自20世紀(jì)70年代中期起,也幾乎每年都會(huì)出現(xiàn)財(cái)政赤字。其中,固然有各國(guó)政府加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)、通過(guò)編制赤字預(yù)算案來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和充分就業(yè)的因素,也跟各國(guó)預(yù)算過(guò)程的民主化、法治化,甚至說(shuō) 政治 化、選舉化的趨勢(shì)有關(guān)�！安蛔銥槠娴氖�,財(cái)政責(zé)任的分工導(dǎo)致這些國(guó)家存在著經(jīng)常性的財(cái)政赤字�；ㄥX(qián)總比征稅來(lái)得容易,沒(méi)有什么有效的手段能夠讓財(cái)政政策的雙方進(jìn)行統(tǒng)籌安排。” [3]大多數(shù)國(guó)家的政府漸漸意識(shí)到財(cái)政赤字如此頻繁再現(xiàn),一定是哪里出了問(wèn)題,而且,現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方設(shè)法重新平衡預(yù)算,特別是設(shè)計(jì)了很多方法來(lái)掩飾或加工預(yù)算數(shù)字,以回避真正削減財(cái)政赤字的困難:諸如玫瑰色的騙局(rosy scenarios)、短期行為(one-shots)、利用多個(gè)預(yù)算搗鬼(interbudget manipulation)、泡沫與支出時(shí)機(jī)的選擇(bubbles and timing)、避重就輕(ducking the decision)、利用政府間體制作祟(play the intergovernmental system)和星號(hào)魔術(shù)(magic asterisk)等[4],但并未真正解決問(wèn)題。
預(yù)算之所以需要平衡,財(cái)政赤字和公債規(guī)模失控之所以備受質(zhì)疑,源于人們對(duì)其可能產(chǎn)生的法律問(wèn)題的擔(dān)心,及其可能破壞經(jīng)濟(jì)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展趨勢(shì)的憂(yōu)慮�！邦A(yù)算平衡的規(guī)范——無(wú)論作為價(jià)值判斷或理想的典范,還是作為政治符號(hào)或預(yù)算原則——經(jīng)常出現(xiàn)在有關(guān)美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算和財(cái)政政策的 文獻(xiàn) 和公開(kāi)爭(zhēng)論中�！� [5]預(yù)算本質(zhì)上是極其重要的政治問(wèn)題,關(guān)乎民主的實(shí)質(zhì),反映了政府在未來(lái)一年或更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi),打算做什么、正在做什么和做了些什么。預(yù)算的實(shí)質(zhì)是配置稀有資源,意味著在潛在的財(cái)政支出目標(biāo)之間進(jìn)行選擇,并得到可能取得的財(cái)政收入的支持。與靜態(tài)的預(yù)算平衡相比,對(duì)預(yù)算為什么不平衡的追問(wèn)以及使之重新趨于平衡的法律對(duì)策更加值得關(guān)注:“平衡預(yù)算的政治并不圍繞著使預(yù)算得以平衡的日常決定而開(kāi)展,它更多地涉及預(yù)算如何和為什么會(huì)不平衡,以及一旦預(yù)算不平衡的話(huà),應(yīng)如何使之重新獲得平衡�！盵6]赤字控制與預(yù)算平衡是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的目標(biāo),必須基于財(cái)政赤字的類(lèi)型細(xì)分對(duì)其進(jìn)行差異有序的法律控制,這遠(yuǎn)比強(qiáng)求形式上的財(cái)政收支平衡來(lái)得重要。對(duì)于財(cái)政赤字的差異性法律控制包括提升預(yù)算法治水平、優(yōu)化財(cái)稅收支法律體系以及設(shè)計(jì)跨年度預(yù)算案等,本文的研究重點(diǎn)在于提煉法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理。
二、控制財(cái)政赤字:預(yù)算平衡之法律促進(jìn)
平衡的預(yù)算在實(shí)踐中似乎越來(lái)越難實(shí)現(xiàn),這可能與意識(shí)形態(tài)有關(guān),也可能受到政治環(huán)境的影響,甚至存在財(cái)政支出過(guò)度擴(kuò)張的某種政治上的偏差�！俺嘧质侵冈谀骋回�(cái)政年度中開(kāi)支超過(guò)收入的數(shù)額�！盵7]只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、人民的生活水平不斷提高,公眾對(duì)于未來(lái)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展抱持良好的信心,合理限度內(nèi)的財(cái)政赤字其實(shí)是可以接受的,也不會(huì)產(chǎn)生太大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而每當(dāng)財(cái)政赤字趨于惡化,政治過(guò)程的參與者特別是國(guó)會(huì)議員、總統(tǒng),均會(huì)競(jìng)相提出各種法律措施來(lái)削減財(cái)政赤字、使之恢復(fù)預(yù)算平衡,以表現(xiàn)其對(duì)于財(cái)政赤字的關(guān)注和負(fù)責(zé)的態(tài)度。然而,想要真正削減財(cái)政赤字,并不是像國(guó)會(huì)議員或總統(tǒng)所設(shè)想的那樣,可以任意決定,而總是受制于預(yù)算編制或執(zhí)行當(dāng)時(shí)的客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)情勢(shì)。某種程度上,財(cái)政赤字的出現(xiàn)并不完全取決于財(cái)政政策決策者的主觀意志。人們之所以認(rèn)為財(cái)政赤字是不道德的,更多的是出于對(duì)“其可能引發(fā)的公債往往是轉(zhuǎn)嫁給日后財(cái)政負(fù)擔(dān)”的疑慮�！肮珎遣坏赖碌摹边@一隱含的假設(shè)是財(cái)政赤字必須通過(guò)法律控制的最大理由,惟其如此,才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。
政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式,是各國(guó)預(yù)算法的主要制度模式,即政府在預(yù)算政策決策中事實(shí)上起著決定性作用。盡管,理論上說(shuō),由政府負(fù)責(zé)起草的預(yù)算案必須經(jīng)過(guò)代議機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)才能生效,生效預(yù)算案由政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施時(shí)必須受到代議機(jī)關(guān)及專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。但是,預(yù)算安排本身的專(zhuān)業(yè)性,使得政府對(duì)于預(yù)算的編制和執(zhí)行掌握著實(shí)質(zhì)上的決定權(quán)。如果不強(qiáng)調(diào)預(yù)算法定原則、預(yù)算程序的法治性以及預(yù)算過(guò)程的透明度,就根本無(wú)法對(duì)預(yù)算的規(guī)則和運(yùn)行進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改良,更無(wú)從實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的財(cái)政穩(wěn)健狀態(tài)。代議機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)算事項(xiàng)的決定權(quán)包括對(duì)預(yù)算草案的審批權(quán)和生效預(yù)算案的監(jiān)督權(quán)、以及將普遍適用的權(quán)義結(jié)構(gòu)和程序規(guī)則制定為法律。預(yù)算的編制和執(zhí)行能否符合現(xiàn)代預(yù)算制度的預(yù)期、起到監(jiān)督政府的財(cái)政權(quán)運(yùn)行的目的,不僅取決于預(yù)算案文本的精細(xì)化程度,而且決定于預(yù)算過(guò)程的合理化程度,這些都不僅需要預(yù)算法的法律文本予以實(shí)現(xiàn),而且需要通過(guò)預(yù)算法治水平的提高來(lái)配合。當(dāng)前,我國(guó)的預(yù)算過(guò)程存在著預(yù)算編制不盡合理、預(yù)算審批流于形式、預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格、預(yù)算調(diào)整過(guò)于隨意、決算數(shù)據(jù)并不完全反映客觀事實(shí)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,而這些問(wèn)題的存在,與現(xiàn)行《預(yù)算法》所確立的預(yù)算法律規(guī)則的疏失和財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的粗糙不無(wú)關(guān)系。提高預(yù)算編制的質(zhì)量和執(zhí)行的效率,必須有一部好的《預(yù)算法》——基于預(yù)算法治理路修訂的《預(yù)算法》。
對(duì)于現(xiàn)代高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)而言,無(wú)論是預(yù)算平衡還是財(cái)政赤字,都不足以表明一國(guó)的財(cái)政是安全、低風(fēng)險(xiǎn)的,更加無(wú)法證明經(jīng)濟(jì)與社會(huì)是穩(wěn)定發(fā)展的�！叭绻I(yè)率高,為了刺激需求,編列預(yù)算赤字是切實(shí)可行的方法,這種理財(cái)方法有時(shí)稱(chēng)為功能理財(cái)——利用稅收和赤字而使總需求保持在恰當(dāng)?shù)乃缴?而不必?fù)?dān)心預(yù)算本身的平衡�！盵8]傳統(tǒng)的財(cái)政健全原則強(qiáng)調(diào)保持年度財(cái)政收支平衡,不得在預(yù)算案中編列財(cái)政赤字,因此,要求財(cái)政收入和財(cái)政支出在財(cái)政資金總量上大體相當(dāng),即基本平衡。財(cái)政健全的制度理念在任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào),只是,在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段,財(cái)政健全原則有著不盡相同的具體內(nèi)涵。“考慮財(cái)政本身的平衡問(wèn)題沒(méi)有意義,需要考慮的是財(cái)政赤字的編列對(duì)總體經(jīng)濟(jì)的影響�！盵9]這樣的概括和認(rèn)識(shí)將大大推進(jìn)有關(guān)預(yù)算平衡原則的研究,盡管財(cái)政赤字的出現(xiàn)有著一定的積極意義和必要性,但是,其可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是相當(dāng)大的。因此,盡管財(cái)政赤字不絕于預(yù)算案,但是,財(cái)政健全理念仍然應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)、甚至更加值得重視,只有這樣,才能清晰地界分國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和國(guó)家財(cái)政權(quán),從而防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而避免財(cái)政危機(jī)甚至主權(quán)信用危機(jī)的發(fā)生。
在現(xiàn)代有宏觀調(diào)控的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,各國(guó)政府經(jīng)常制定和實(shí)施積極財(cái)政政策:通過(guò)擴(kuò)大公共投資規(guī)模、創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),并帶動(dòng)民間需求的增加、刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)。在這樣的客觀合理性支持下,財(cái)政赤字的存在不僅有其一定的必然性,而且往往被認(rèn)為是合理的。但如果財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大、其與公債都累積到一定規(guī)模的話(huà),則勢(shì)必影響到一國(guó)財(cái)政的穩(wěn)健程度。因此,無(wú)論社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情勢(shì)如何,政府每年都必須進(jìn)行艱難的財(cái)政政策決策,換句話(huà)說(shuō),即便財(cái)政收支平衡,也并不意味著所有潛在的財(cái)稅法問(wèn)題都得到了很好的解決。預(yù)算平衡只是一種簡(jiǎn)化了的判斷標(biāo)準(zhǔn),其實(shí)質(zhì)上并不是為了解決、反而是為了逃避目前政府面臨的很多制度上的困境、政治上的問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的障礙。某種程度上,與其說(shuō)預(yù)算平衡是一種標(biāo)準(zhǔn),倒不如說(shuō)這是一種價(jià)值——財(cái)稅法領(lǐng)域一項(xiàng)很高的價(jià)值準(zhǔn)則。從 歷史 實(shí)踐來(lái)看,財(cái)政赤字主要有三種類(lèi)型:應(yīng)付經(jīng)濟(jì)衰退、應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)或?yàn)?zāi)難而安排的財(cái)政赤字以及由于減稅、社會(huì)福利、公民權(quán)利性項(xiàng)目、增進(jìn)就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等財(cái)政收支結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期不平衡而產(chǎn)生的財(cái)政赤字,這是根據(jù)直接促成財(cái)政赤字的事實(shí)原因劃分的。如果說(shuō)前兩類(lèi)是偶然發(fā)生的小概率事件,屬于政府被動(dòng)應(yīng)對(duì)的,政府并沒(méi)有任何政策上的意圖的話(huà),第三類(lèi)則是結(jié)構(gòu)性的、非周期性的、主動(dòng)性的,是每個(gè)財(cái)政年度都會(huì)出現(xiàn)的,是政府主動(dòng)實(shí)施積極財(cái)政政策而產(chǎn)生的必然結(jié)果,是政府有意為之的。
隨著預(yù)算制度實(shí)踐的推進(jìn),國(guó)會(huì)議員、政府官員甚至學(xué)者、公眾都漸漸意識(shí)到,財(cái)政收支平衡并不意味著財(cái)政是安全的。在預(yù)算編制時(shí)安排財(cái)政赤字,表面上看,有悖于財(cái)政穩(wěn)健理念,卻往往有來(lái)自受托于納稅人的政府的主張和代議機(jī)關(guān)的同意,形式上的合法性似乎并沒(méi)有什么瑕疵。預(yù)算平衡究竟是預(yù)算編制時(shí)必須遵循的原則,還是預(yù)算執(zhí)行時(shí)應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)?法律有必要、有可能控制財(cái)政赤字、促進(jìn)預(yù)算平衡嗎?諸如此類(lèi)的制度訴求,都亟待財(cái)稅法理論研究的回應(yīng)。近年來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政赤字與其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)不佳密切相關(guān),而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)表現(xiàn)亮眼,卻同樣存在財(cái)政赤字——這是一種不同于周期性赤字的結(jié)構(gòu)性赤字和管理性赤字。由于我國(guó)預(yù)算法治水平不高、政府仍需承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)、需要提供越來(lái)越多的民生性公共服務(wù)、來(lái)自結(jié)構(gòu)性減稅的財(cái)政減收壓力以及財(cái)稅法律制度體系的結(jié)構(gòu)失當(dāng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期性波動(dòng)等因素,因此,與現(xiàn)行《預(yù)算法》確立的“收支平衡、不列赤字”原則形成鮮明對(duì)比的是,我國(guó)幾乎每年的預(yù)決算案中都出現(xiàn)財(cái)政赤字。我國(guó)財(cái)政赤字的類(lèi)型復(fù)雜多樣,不妨概括為周期性赤字、結(jié)構(gòu)性赤字和管理性赤字。三類(lèi)財(cái)政赤字之間的界分有助于更好地理解不同財(cái)政赤字的制度性成因及構(gòu)建差異性控制對(duì)策的必要。
法律控制不同類(lèi)型的財(cái)政赤字的目標(biāo),都指向預(yù)算平衡。基于財(cái)政赤字的類(lèi)型細(xì)分而建立的差異性法律控制機(jī)制,包括三個(gè)方面:首先,對(duì)于由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期性波動(dòng)而發(fā)生的周期性赤字,應(yīng)當(dāng)確立財(cái)政赤字和公債規(guī)模的安全上限;其次,對(duì)于由于財(cái)稅法律體系的結(jié)構(gòu)失當(dāng)而發(fā)生的結(jié)構(gòu)性赤字,應(yīng)當(dāng)確立合理的財(cái)政收支法律體系和規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式;再次,對(duì)于由于預(yù)算編制和執(zhí)行不合理而發(fā)生的管理性赤字,應(yīng)當(dāng)提高預(yù)算的透明度、預(yù)算監(jiān)督的有效性和預(yù)算執(zhí)行的合理性。無(wú)論哪一種類(lèi)型的財(cái)政赤字,直接的彌補(bǔ)方法都是征稅、貨幣的財(cái)政性發(fā)行和公債借償。其中,征稅可能給納稅人帶來(lái)過(guò)重的稅負(fù),過(guò)量的貨幣發(fā)行可能引起通貨膨脹,于是,公債借償成為最主要的方法。傳統(tǒng)的程序控制型預(yù)算平衡規(guī)則,在防止編列財(cái)政赤字或盡可能減小財(cái)政赤字規(guī)模等問(wèn)題上是有效的,但是,其無(wú)法直接減少已經(jīng)形成的財(cái)政赤字和公債規(guī)模。因此,專(zhuān)門(mén)以削減財(cái)政赤字和公債規(guī)模為目標(biāo)的新型預(yù)算平衡規(guī)則應(yīng)運(yùn)而生:“為立法方案而提出的一些建議更多地定位于收入約束和對(duì)政府增長(zhǎng)的約束;另外一些建議則更是完全指向平衡預(yù)算和削減赤字。限制開(kāi)支增長(zhǎng)的建議不但在技術(shù)手段方面而且在范圍上都是不斷變化的�！盵6]195避免財(cái)政赤字的產(chǎn)生或?qū)⑵渑c公債規(guī)�？刂圃诤侠矸秶鷥�(nèi),始終是促進(jìn)各國(guó)財(cái)稅法制度發(fā)展和經(jīng)濟(jì)法理論改進(jìn)的重要線索。
美國(guó)預(yù)算法律體系錯(cuò)綜復(fù)雜,其中,自20世紀(jì)20年代以來(lái),聯(lián)邦預(yù)算平衡規(guī)則的演進(jìn)遵循著“預(yù)算控制(controlled by budget)”與“控制預(yù)算(controlling budget)”兩條線索,并形成程序控制型和赤字削減型兩種。由《預(yù)算和 會(huì)計(jì) 法》(1921)、《國(guó)會(huì)預(yù)算改革法》(1974)和《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押控制法》(1974)、《政府績(jī)效和結(jié)果法》(1993)、《綜合預(yù)算程序改革法》(1999)、《預(yù)算責(zé)任和效率法》(2001)等構(gòu)成的程序控制型規(guī)則,反映了聯(lián)邦預(yù)算權(quán)由國(guó)會(huì)獨(dú)享發(fā)展到國(guó)會(huì)和總統(tǒng)分享、實(shí)質(zhì)上卻由總統(tǒng)主導(dǎo)的分享結(jié)構(gòu),充分貫徹了“授權(quán)——限權(quán)”的二元思維;由《平衡預(yù)算與緊急赤字控制法》(1985)、《預(yù)算執(zhí)行法》(1990)、《平衡預(yù)算法》(1997)和《赤字削減法》(2005)等構(gòu)成的赤字削減型規(guī)則,雖然起到了一定的削減財(cái)政赤字和公債規(guī)模的效果,卻因其試圖改變和突破聯(lián)邦權(quán)力的分權(quán)制衡原則而經(jīng)司法審查認(rèn)定為違憲。法律促進(jìn)預(yù)算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限參與。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算平衡規(guī)則極具特色,其理論假設(shè)的周全性、規(guī)則設(shè)計(jì)的創(chuàng)造性以及制度實(shí)施之有效性,別具一格。自美國(guó)建國(guó)后,預(yù)算平衡理念一直被認(rèn)為是其財(cái)政憲法的當(dāng)然組成部分,聯(lián)邦預(yù)算也能夠在很長(zhǎng)一段時(shí)間里保持平衡,直到凱恩斯主義興起,廢除了實(shí)質(zhì)意義上的財(cái)政憲法的內(nèi)容,使成文憲法產(chǎn)生了確認(rèn)預(yù)算平衡原則的必要。
三、預(yù)算平衡的法律意蘊(yùn):總體經(jīng)濟(jì)平衡
財(cái)政赤字的編制歷經(jīng)政府起草預(yù)算草案和代議機(jī)關(guān)審批通過(guò)的民主過(guò)程,具備形式上的合法性,然而,事實(shí)上,并沒(méi)有什么真正的力量促使預(yù)算非平衡不可。如果說(shuō)統(tǒng)一的財(cái)政收支安排是為了約束政府的財(cái)政權(quán),從而表現(xiàn)出財(cái)政收支平衡的特征,這種說(shuō)法是成立的,但是,如果說(shuō)財(cái)政收支安排就是為了財(cái)政收支平衡,則是很難自圓其說(shuō)的。尤其是,當(dāng)預(yù)算案的常態(tài)并非收支平衡,反倒是財(cái)政赤字,理論研究就不能視而不見(jiàn)。理論研究需要設(shè)定一定的假設(shè),但是,這種假設(shè)必須有客觀的事實(shí)基礎(chǔ)支撐。理論上,要實(shí)現(xiàn)收支平衡并不困難,或者以財(cái)政收入配合財(cái)政支出的設(shè)計(jì)來(lái)籌集,或者以財(cái)政支出配合財(cái)政收入的預(yù)測(cè)來(lái)安排。無(wú)論是籌集財(cái)政收入,還是安排財(cái)政支出,都建立在一定的前提和假設(shè)的基礎(chǔ)上。至于財(cái)政收支“以誰(shuí)為前提、用誰(shuí)作配合”更合適,則有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)一直將量入為出原則作為安排財(cái)政收支項(xiàng)目的原則,但是,實(shí)踐證明,如果必要的財(cái)政支出無(wú)法壓縮到財(cái)政收入能力之內(nèi),仍然可能出現(xiàn)財(cái)政赤字�！耙灾Фㄊ铡币膊⒉皇且獫M(mǎn)足所有的財(cái)政支出需要,關(guān)鍵是要合理確定政府的職責(zé)范圍、即政府的事權(quán)范圍,安排財(cái)政支出時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮一定的時(shí)空背景下的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人們的稅負(fù)承擔(dān)能力。無(wú)論是“量入為出”和“以支定收”,強(qiáng)調(diào)的都是如何有效組織收入、合理安排支出,以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的平衡。
每一項(xiàng)法律制度背后都蘊(yùn)藏著深刻的理論基礎(chǔ),預(yù)算平衡也有著其特有的法律意蘊(yùn)。由國(guó)務(wù)院及財(cái)政主管部門(mén)負(fù)責(zé)編制、并經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的預(yù)算案,無(wú)論其性質(zhì)究竟屬于法律、法律文件還是非法律行政行為,其法律效力都是毋庸置疑的。財(cái)政赤字與現(xiàn)行《預(yù)算法》確立的“收支平衡、不列赤字”的原則相抵觸也是顯而易見(jiàn)的。然而,由于《預(yù)算法》并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任,也缺乏一般性的違憲或違法審查機(jī)制,財(cái)政赤字的編列很難受到法律追究。我國(guó)是發(fā)展
1986年7月,美國(guó)聯(lián)邦最高法院在“布爾舍訴西奈爾”[23]一案的判決中指出,grh法的關(guān)鍵規(guī)定“將財(cái)政赤字的自動(dòng)刪減權(quán)交由 會(huì)計(jì) 總署審計(jì)長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)”違憲,該法違反了憲法上確立的分權(quán)制衡原則,削弱了其追求赤字削減的合法性基礎(chǔ)。會(huì)計(jì)總署扣留已撥付資金的權(quán)力具有行政權(quán)的性質(zhì),盡管?chē)?guó)會(huì)總署審計(jì)長(zhǎng)必須同時(shí)向國(guó)會(huì)和總統(tǒng)負(fù)責(zé),也違反權(quán)力分立原則。對(duì)于grh法的違憲審查是赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則的共同問(wèn)題。最能證明這一論點(diǎn)的莫過(guò)于《擇項(xiàng)否決權(quán)法》也被認(rèn)定為違憲而宣告無(wú)效。最高法院在“克林頓訴紐約城”(1997)一案中,宣告該法違反美國(guó)憲法第1條所規(guī)定的三權(quán)分立制衡原則,最終使該法案失效。該法試圖規(guī)范總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間有關(guān)預(yù)算權(quán)的競(jìng)爭(zhēng),對(duì)預(yù)算過(guò)程中總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響,但是,并沒(méi)有得到司法上的認(rèn)同。盡管歷任總統(tǒng)和歷屆國(guó)會(huì)都認(rèn)同削減赤字的重要性,但是,在 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 出現(xiàn)較大波動(dòng)時(shí),總統(tǒng)和國(guó)會(huì)還是毫不猶豫地選擇了編列財(cái)政赤字。由于2008年至今的 金融 危機(jī)的影響,在布什和奧巴馬兩任總統(tǒng)的積極建議下,國(guó)會(huì)制定了《緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》(2008)所規(guī)定的不良資產(chǎn)救助計(jì)劃以及《美國(guó)復(fù)蘇與再投資法》(2009)所規(guī)定的財(cái)政刺激計(jì)劃,為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力,總統(tǒng)和國(guó)會(huì)依然選擇了編列大規(guī)模財(cái)政赤字。盡管赤字削減型規(guī)則并不那么成功,這表明財(cái)政赤字的削減是很難通過(guò) 法律 預(yù)先設(shè)定規(guī)則的,但是,其對(duì)促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的理論研究而言,仍不失為極佳的制度范例。
美國(guó)控制財(cái)政赤字的預(yù)算平衡規(guī)則的二分結(jié)構(gòu),統(tǒng)轄于預(yù)算平衡隱含的憲法性目標(biāo)之下,盡管預(yù)算平衡的憲法修正案命途多舛、難以通過(guò)。國(guó)會(huì)創(chuàng)設(shè)的程序控制型規(guī)則和赤字削減型規(guī)則,對(duì)于財(cái)政赤字的限制或削減各有側(cè)重。程序控制型規(guī)則藉由較為完備的預(yù)算程序控制財(cái)政支出,規(guī)定了賦予總統(tǒng)預(yù)算建議權(quán)、鞏固國(guó)會(huì)的預(yù)算權(quán)以及限制總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)的法律規(guī)則。程序?qū)蛐鸵?guī)則的具體條款反映了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)在預(yù)算政治上的角力和平衡,創(chuàng)建了“總統(tǒng)提議”和“國(guó)會(huì)審議”這一值得稱(chēng)許的 現(xiàn)代 預(yù)算制度的基本法律框架。然而,預(yù)算權(quán)在國(guó)會(huì)與總統(tǒng)之間的分配規(guī)則設(shè)計(jì)得再完美,實(shí)踐中仍不可避免地出現(xiàn)了財(cái)政赤字。而且,財(cái)政赤字和公債規(guī)模甚至在不斷擴(kuò)大,新型的赤字削減型預(yù)算平衡規(guī)則,正是在這種現(xiàn)實(shí)制度訴求下創(chuàng)設(shè)的,盡管赤字削減型規(guī)則的實(shí)踐并不那么成功,效果也并不那么明顯�？梢�(jiàn),在開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下控制預(yù)算赤字是非常復(fù)雜而且困難的,這在很大程度上取決于良好的經(jīng)濟(jì)狀況和寬松的政治氛圍。國(guó)會(huì)與總統(tǒng)始終沒(méi)有放棄平衡預(yù)算的努力,因此,在某種意義上說(shuō),預(yù)算平衡規(guī)則不斷演進(jìn)的過(guò)程,“可以被視為是一個(gè)尋求能夠在對(duì)平衡概念沒(méi)有清晰的定義的情況下,保持某種平衡而且在偏離之后又能回到平衡的制度的 歷史 ”[5]25
經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法乃至“促進(jìn)型法”,都是法律有效發(fā)展的成果,都是典型的分配法,其發(fā)展歷程中,涉及三條重要的路徑:分配關(guān)系的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的變化以及相應(yīng)法律隨之發(fā)生的變化�！按龠M(jìn)型法”是分配社會(huì)財(cái)富的法,是反經(jīng)濟(jì)周期的法,其表現(xiàn)出一定的周期變易,對(duì)經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng),國(guó)家力圖通過(guò)經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)法律等手段的運(yùn)用,來(lái)實(shí)現(xiàn)反經(jīng)濟(jì)周期的目標(biāo),從而使那些為反經(jīng)濟(jì)周期而實(shí)施的各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策及其周期變化的研究?jī)r(jià)值也隨之增加[24]“促進(jìn)型法”把大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策及其手段法律化,從而具有突出的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性,因而能夠把積極的鼓勵(lì)促進(jìn)與消極的限制禁止相結(jié)合,從而具有突出的規(guī)制性,涉及對(duì)不同對(duì)象的發(fā)展選擇和手段上的寬嚴(yán)取舍。經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法中能夠直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的、以法定的鼓勵(lì)性與促進(jìn)性為手段的規(guī)范類(lèi)型的集合,可稱(chēng)為“促進(jìn)型法”。“促進(jìn)型法”屬于發(fā)展法學(xué)的研究范疇,如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法是部門(mén)法分支的話(huà),促進(jìn)型法則屬于一種法律類(lèi)型或稱(chēng)模塊�！按龠M(jìn)”或“進(jìn)步”等類(lèi)似概念已經(jīng)在現(xiàn)代性法律中數(shù)度使用,并已相對(duì)成型。預(yù)算平衡規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu),涉及到對(duì)主體及其行為的規(guī)范、主體的權(quán)義結(jié)構(gòu)安排以及責(zé)任承擔(dān)等問(wèn)題,都必須而且可以從“促進(jìn)型法”理論中尋求支持。
預(yù)算平衡規(guī)則在性質(zhì)上屬于促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的范疇。作為一種發(fā)展中的法律規(guī)范類(lèi)型,“促進(jìn)型法”為法律促進(jìn)預(yù)算平衡之基本原理的研究提供了理論上的支持。預(yù)算平衡規(guī)則是一種權(quán)益分配規(guī)則,其實(shí)質(zhì)是國(guó)家財(cái)政權(quán)和國(guó)民財(cái)產(chǎn)權(quán)及其利益的均衡分配。法律對(duì)于控制財(cái)政赤字和公債規(guī)模、促進(jìn)預(yù)算平衡的實(shí)現(xiàn)有著獨(dú)到的制度優(yōu)勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)總體經(jīng)濟(jì)平衡,預(yù)算平衡規(guī)則應(yīng)具有特定的邏輯結(jié)構(gòu)和規(guī)范體系。預(yù)算平衡規(guī)則具備特定的規(guī)范結(jié)構(gòu)和促進(jìn)功能,將“促進(jìn)”的理念和精神體現(xiàn)在“促進(jìn)型法”的調(diào)整目標(biāo)、基本原則、主體架構(gòu)、權(quán)義安排和行為規(guī)則之中,從而使“促進(jìn)型法”符合現(xiàn)代性法律的目標(biāo)宗旨、基本原則和調(diào)整手段,成為自成體系的一類(lèi)現(xiàn)代性法律規(guī)范[25]。這也許能夠?yàn)椤额A(yù)算法》為什么只規(guī)定了三條法律責(zé)任提供一定的解釋依據(jù)。換言之,《預(yù)算法》的實(shí)施機(jī)制并不主要依靠司法,其更多地依賴(lài)于政府和代議機(jī)關(guān)具有謙抑性特征的自我實(shí)現(xiàn)。由于法律責(zé)任的弱化,預(yù)算平衡規(guī)則這一實(shí)質(zhì)意義上的促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,必然不同于傳統(tǒng)的“限禁型法”中以損害填平和懲罰性責(zé)任為中心的司法實(shí)現(xiàn)機(jī)制。
五、結(jié)論
我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第3、27、28條規(guī)定了“收支平衡、不列赤字”原則,構(gòu)成了我國(guó)的預(yù)算平衡規(guī)則。盡管其所使用的措辭很絕對(duì),看上去似乎很?chē)?yán)格,然而,實(shí)踐中,我國(guó)絕大多數(shù)財(cái)年都出現(xiàn)了財(cái)政赤字�？梢�(jiàn),強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制時(shí)必須做到收支平衡,根本沒(méi)有太大意義。相比之下,強(qiáng)調(diào)將財(cái)政赤字和公債規(guī)�？刂圃诤侠矸秶鷥�(nèi),更具制度上的價(jià)值。國(guó)有資本投資比重較大、內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等
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