對(duì)完善個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除制度的探討

摘要：我國開征個(gè)人所得稅已有25年之久，近年來隨著個(gè)人所得稅收入的超速增長，引發(fā)了個(gè)人所得稅改革的一系列討論，如稅制模式的選擇、費(fèi)用扣除問題、稅率的設(shè)計(jì)以及征管手段等問題，我國立法部門也正在加緊擬定、審議個(gè)人所得稅的改革方案。本文主要從費(fèi)用扣除角度，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的具體情況，談個(gè)人所得稅制的完善。

關(guān)鍵詞：扣除范圍；指數(shù)化；聯(lián)合申報(bào)

征收個(gè)人所得稅是世界各國的通行做法，它已成為大多數(shù)國家尤其是發(fā)達(dá)國家稅制結(jié)構(gòu)中最為重要的稅種。我國從1980年起開征個(gè)人所得稅，至今已有25年，這二十多年我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了多次重大的變革，居民收入無論是絕對(duì)數(shù)值還是相對(duì)差距都發(fā)生了迅猛的變化。我國現(xiàn)行所得稅法自1994年起施行以來，收入逐年增長，到2001年已經(jīng)發(fā)展為我國工商稅制中第四大稅種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年我國個(gè)人所得稅收入1737億元,其在組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配方面的職能日益突出，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，個(gè)人所得稅制度也逐步暴露出一些問題，如稅制模式的選擇、費(fèi)用扣除問題、稅率的設(shè)計(jì)以及征管手段等，迫切需要進(jìn)行調(diào)整。本文主要探討如何完善個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除制度。
2005年12月19日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于個(gè)人所得稅工資薪金所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)政策問題的通知》（財(cái)稅[2005]183號(hào)）規(guī)定，納稅人自2006年1月1日起就其實(shí)際取得的工資、薪金所得，按照1600元／月的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算繳納個(gè)人所得稅。調(diào)整費(fèi)用扣除水平可以緩解低收入納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，但僅僅調(diào)高工資薪金的免征額無法從根本上解決個(gè)人所得稅的在調(diào)節(jié)收入分配上的缺陷，還需要進(jìn)一步完善費(fèi)用扣除方式，調(diào)整費(fèi)用扣除范圍，從而加強(qiáng)個(gè)人所得稅在組織收入和調(diào)節(jié)分配等方面的功能。

一、個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除制度現(xiàn)狀

目前，我國個(gè)人所得稅法采用的是分項(xiàng)定額扣除與定率扣除法相結(jié)合的方法，對(duì)納稅人不同性質(zhì)的所得分別進(jìn)行扣除。其中，對(duì)個(gè)人的工資、薪金所得，允許從每月的收入中扣除費(fèi)用800元。2006年1月1日起，工資、薪金所得扣除費(fèi)用是每月1600元，對(duì)在我國境內(nèi)沒有住所而取得來源于我國境內(nèi)工資、薪金所得的外籍人員或者在我國境內(nèi)有住所而有來源于我國境外工資、薪金所得的外籍人員，可以附加扣除費(fèi)用3200元；個(gè)體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得可以扣除的費(fèi)用為成本、費(fèi)用以及損失；對(duì)企業(yè)事業(yè)單位承包、承租經(jīng)營所得的扣除費(fèi)用為每月800元；勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得的扣除費(fèi)用實(shí)行定額和定率相結(jié)合的扣除方法，每次收入不超過4 000元的，定額扣除800元；每次收入在4 000元（含4 000元）以上的，定率扣除20%；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得的扣除費(fèi)用為財(cái)產(chǎn)原值和合理費(fèi)用；利息、股息、紅利、偶然所得不扣除任何費(fèi)用，以每次取得收入為計(jì)稅所得。

二、個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除制度存在的問題

1. 費(fèi)用扣除范圍過窄，不能很好起到調(diào)節(jié)收入分配的作用
在發(fā)達(dá)國家的個(gè)人所得稅中，一般都針對(duì)納稅人不同的社會(huì)負(fù)擔(dān)情況規(guī)定相應(yīng)的扣除標(biāo)準(zhǔn)。以加拿大為例，個(gè)人所得稅稅前扣除費(fèi)用包括了養(yǎng)家糊口的“生計(jì)費(fèi)”，如注冊(cè)退休金、儲(chǔ)蓄款、小孩照料費(fèi)、保姆費(fèi)、安家費(fèi)、生活費(fèi)等。顯而易見，國外的生計(jì)扣除給予了納稅人基本的生活保證，減少了納稅人因經(jīng)濟(jì)活動(dòng)失敗帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅在費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上，未能充分考慮納稅人的個(gè)體差異、納稅能力以及納稅人的住房、養(yǎng)老、失業(yè)和贍養(yǎng)人口的多寡、婚姻狀況、健康狀況、年齡大小、教育子女等因素，對(duì)凈所得征稅的特征表現(xiàn)不明顯。綜觀世界各國個(gè)人所得稅制，像我國這樣費(fèi)用扣除不考慮家庭支出是很少的。
2. 費(fèi)用扣除缺乏靈活性，造成不同的納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)不平衡
我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅對(duì)“工資、薪金所得”項(xiàng)目采用“定額扣除法”，計(jì)算納稅人的生計(jì)費(fèi)用，這種費(fèi)用的扣除方法比較簡單，征納雙方都易于掌握。但是這種費(fèi)用扣除方法也存在著十分明顯的缺點(diǎn)。
首先，由于這種費(fèi)用扣除方法以固定數(shù)額作為費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，未能與物價(jià)指數(shù)掛鉤，從而難以適應(yīng)由于通貨膨脹造成居民生活費(fèi)用支出不斷上漲的實(shí)際情況。在1994年—2003年期間，我國的商品零售價(jià)格指數(shù)上升了12.5個(gè)百分點(diǎn)，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上升了26.3個(gè)百分點(diǎn)，伴隨著物價(jià)的上漲，納稅人的基本生活費(fèi)用也在相應(yīng)增加，而個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)長期未變，這是不合理的，也是不科學(xué)的。
其次，這種費(fèi)用扣除方法對(duì)不同納稅人采取單一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮不同納稅人之間家庭結(jié)構(gòu)的差別，從而會(huì)造成不同的納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)不平衡。比如，有兩個(gè)人口結(jié)構(gòu)、收入水平均相同、但收入來源不同的兩個(gè)家庭甲、乙，按現(xiàn)行稅法計(jì)算個(gè)人所得稅如下：
表4 收入水平均相同的兩個(gè)家庭的納稅比較
家 庭 收 入 應(yīng)納稅額
甲 丈夫每月工資收入2500元
妻子每月工資收入1000元 （2500-1600）×10%-25=65（元）
乙 丈夫每月工資收入3500元
妻子失業(yè)，無工作無收入 （3500-1600）×10%-25=165（元）

從表中可以看出，有著同樣納稅能力的兩個(gè)家庭卻承擔(dān)著不同的稅收負(fù)擔(dān)。這有悖于稅收的公平原則。
第三，我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅對(duì)“工資、薪金所得”基本上采用按月計(jì)征稅款的辦法，年終不匯算清繳（采掘業(yè)、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸業(yè)、遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)及財(cái)政部規(guī)定的特殊行業(yè)除外）。這種方法，難以適應(yīng)由于許多行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營季節(jié)性帶來的納稅人各月份之間收入不均衡的特點(diǎn)，容易造成稅收負(fù)擔(dān)的不平衡。
3.費(fèi)用扣除內(nèi)外有別，也不利于公平納稅
稅法規(guī)定，對(duì)在我國境內(nèi)的外資企業(yè)單位中工作的外籍人員與外聘在我國境內(nèi)工作的外籍專家，在計(jì)算其應(yīng)納稅所得額時(shí)，按月附加減除3200元費(fèi)用；對(duì)外籍人員從外資企業(yè)取得的股息、紅利以及房補(bǔ)、洗衣費(fèi)、探親費(fèi)、子女教育費(fèi)免征個(gè)人所得稅。這種內(nèi)外有別的規(guī)定明顯不符合公平原則中的橫向公平的要求。中國加入WTO的一項(xiàng)基本義務(wù)是給予外籍居民以國民待遇，它的本質(zhì)含義在于內(nèi)外國民的無差別待遇。從財(cái)政部和國家稅務(wù)總局對(duì)外籍居民規(guī)定的單獨(dú)扣除費(fèi)用的內(nèi)容而言，這些費(fèi)用正是國外許多國家普遍允許扣除的納稅人為取得所得所付出的成本費(fèi)用。但這些規(guī)定只適用外籍居民納稅人，并不及于國內(nèi)的居民納稅人，外籍居民的這種超國民待遇，違背了納稅公平原則。
4.分項(xiàng)扣除費(fèi)用，造成稅款流失，增加征管難度
現(xiàn)行個(gè)人所得稅實(shí)行分項(xiàng)扣除，造成不同類別的收入存在不同的扣除標(biāo)準(zhǔn)與稅收優(yōu)惠，不僅形成計(jì)征口徑不一，容易造成納稅人分解收入、多次扣除費(fèi)用，或者不同性質(zhì)的收入之間轉(zhuǎn)移稅負(fù)，給偷稅提供了可乘之機(jī)，增加了征管的難度。如工資收入按月計(jì)算，每月按1600元的標(biāo)準(zhǔn)扣除;勞動(dòng)報(bào)酬按次計(jì)算，屬于連續(xù)性的按每月取得的收入為一次，如果1月之中有兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同項(xiàng)目收入，就可做兩次或兩次以上的扣除，每項(xiàng)低于800元的收入就可不納稅。假設(shè)有甲、乙兩名納稅人月收入相同，均為2800元，其中甲的工薪收入1500元，勞務(wù)報(bào)酬700元，稿酬收入600元，按現(xiàn)行個(gè)人所得稅法規(guī)定，甲

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不納稅;而乙的收入全部為工資薪金所得，其應(yīng)稅所得為1200元，需繳稅95元。這不但有失公平，而且在客觀上鼓勵(lì)了大批納稅人利用分解收入、多次扣除費(fèi)用的辦法避稅。在實(shí)踐中許多兼職的報(bào)酬明明是工資，卻申報(bào)成勞務(wù)報(bào)酬，就是因?yàn)閯趧?wù)報(bào)酬比工資薪金有更多的扣除機(jī)會(huì)。分項(xiàng)扣除費(fèi)用，為人為轉(zhuǎn)移稅負(fù)甚至偷稅提供了條件，不僅造成稅款的流失，也增加了征管的難度。

三、完善個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除制度的建議

1. 增加費(fèi)用扣除范圍
在標(biāo)準(zhǔn)扣除的基礎(chǔ)上，增加據(jù)實(shí)扣除的方式。考慮我國醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會(huì)制度的現(xiàn)狀，個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除需要增加的具體項(xiàng)目可以包括醫(yī)療費(fèi)用、家庭住房抵押貸款利息、老人贍養(yǎng)費(fèi)扣除、公益救濟(jì)性捐贈(zèng)、人壽保險(xiǎn)扣除等。其中，可以據(jù)實(shí)扣除的醫(yī)療費(fèi)用是指納稅人支付的醫(yī)療保險(xiǎn)以外的醫(yī)藥費(fèi)用，此項(xiàng)扣除還可以規(guī)定年度最高限額；家庭住房抵押貸款利息應(yīng)為納稅人購置普通住宅而發(fā)生的抵押貸款利息支出；老人贍養(yǎng)費(fèi)扣除可以規(guī)定，如果納稅人要贍養(yǎng)無經(jīng)濟(jì)來源年齡在65歲以上的老人，每人每月加扣300元；公益救濟(jì)性捐贈(zèng)應(yīng)該允許據(jù)實(shí)扣除，以鼓勵(lì)納稅人的捐贈(zèng)行為；人壽保險(xiǎn)是我國現(xiàn)行社會(huì)保障制度不完善的一種輔助方式，應(yīng)該允許扣除，但可以規(guī)定扣除的最高限額。2．實(shí)行費(fèi)用扣除指數(shù)化調(diào)整
20世紀(jì)70年代，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都采取稅收指數(shù)化措施。費(fèi)用扣除指數(shù)化是指按照每年消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的漲落，相應(yīng)調(diào)整納稅扣除額，以便剔除通貨膨脹的名義所得增減的影響。也就是說，扣除額的多少應(yīng)該隨工資水平、物價(jià)水平的變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以避免通貨膨脹對(duì)個(gè)人生計(jì)構(gòu)成明顯的影響，保障納稅人的基本生活需要，真實(shí)地反映納稅人的納稅能力，增強(qiáng)個(gè)人所得稅制的彈性。我們可以借鑒英、美等國的做法，賦予財(cái)政部、國家稅務(wù)總局對(duì)扣除額進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利，每年按照物價(jià)變動(dòng)情況對(duì)扣除額進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢，滿足國家和納稅人的共同需要。
3．增加聯(lián)合申報(bào)方式，公平稅收負(fù)擔(dān)
可以增加已婚納稅人聯(lián)合申報(bào)方式，聯(lián)合申報(bào)的費(fèi)用扣除額應(yīng)設(shè)計(jì)為單獨(dú)申報(bào)的兩倍，這樣，可以平衡同等納稅能力但不同收入來源的家庭的稅收負(fù)擔(dān)。如上例的甲、乙兩個(gè)家庭，假設(shè)收入水平、收入來源、費(fèi)用扣除水平和稅率不變，承上例。但是將費(fèi)用扣除設(shè)計(jì)為單獨(dú)申報(bào)扣除1600元，聯(lián)合申報(bào)扣除3200元，則兩個(gè)家庭的納稅情況如下：
表5 收入水平均相同的兩個(gè)家庭的納稅比較
家 庭 收 入 應(yīng)納稅額
單獨(dú)申報(bào) 聯(lián)合申報(bào)
甲 丈夫每月工資收入2500元
妻子每月工資收入1000元 （2500-1600）×10%-25
=65（元） （3500-3200）×5%
=15（元）
乙 丈夫每月工資收入3500元
妻子失業(yè)，無工作無收入 （3500-1600）×10%-25
=165（元） （3500-3200）×5%
=15（元）

從表中可以看出，如果有了聯(lián)合申報(bào)方式，兩個(gè)同等納稅能力的家庭的稅收負(fù)擔(dān)基本持平。至于哪一種申報(bào)方式更合適，有賴于納稅人根據(jù)自己的收入以及稅收制度的規(guī)定作出選擇。
4．統(tǒng)一費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)
按照稅收公平原則的要求和WTO的稅收國民待遇原則，在設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅的征收制度時(shí)應(yīng)給予本國公民和外籍個(gè)人同等待遇，而從現(xiàn)行個(gè)人所得稅的征收制度而言，外籍居民規(guī)定的單獨(dú)扣除費(fèi)用的內(nèi)容是違背這一原則的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了微觀經(jīng)濟(jì)主體的競爭是不可避免的，而這種競爭應(yīng)該基于一種公平的稅收環(huán)境，這就要求政府在稅制改革過程中應(yīng)盡快統(tǒng)一內(nèi)外有別的稅收制度，從而實(shí)現(xiàn)稅收的公平。

四、完善個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除制度的配套措施。

1. 實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。
稅收是一個(gè)操作性很強(qiáng)的工作，一個(gè)稅種在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中所起的作用，很大程度上取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)該稅種的征收管理能力。目前我國還不具備對(duì)個(gè)人收入實(shí)行有效監(jiān)控的能力,并且信用不發(fā)達(dá)、征管手段還比較落后，信息化在稅收征管中的運(yùn)用尚處于起步階段，國家雖然已經(jīng)對(duì)居民的銀行儲(chǔ)蓄存款實(shí)行了實(shí)名制，但銀行與稅務(wù)機(jī)關(guān)的聯(lián)網(wǎng)工作尚未展開。這種狀況說明，我國目前還不適合選擇綜合所得課稅模式，而應(yīng)選擇分類綜合所得課稅模式。在這一前提之下，可以考慮將工薪所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得等具有較強(qiáng)連續(xù)性、經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目中；而對(duì)于財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許權(quán)使用費(fèi)、利息、紅利、股息等其他所得，仍然按照比例稅率進(jìn)行分項(xiàng)征收。
2．抓好申報(bào)納稅，強(qiáng)化代扣代繳。
2005年9月19日，國家稅務(wù)總局公布了《個(gè)人所得稅管理辦法》 (以下簡稱《辦法》)，自 2005年10月1日起執(zhí)行�！掇k法》中明確提出了加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管的思路，要求建立個(gè)人收入檔案制度、代扣代繳明細(xì)帳制度、協(xié)稅制度和逐步實(shí)現(xiàn)全員全額管理制度�！皞�(gè)人收入檔案管理制度”的建立和“全員全額管理”將意味著，每一個(gè)納稅人都將被建立一個(gè)專門的檔案，實(shí)現(xiàn)個(gè)人收入“一戶式”管理，不管你的收入是否達(dá)到納稅標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該要進(jìn)行納稅申報(bào)�！掇k法》中還提出，要社會(huì)各部門協(xié)稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)與公安、檢察、法院、工商、銀行、文化體育、財(cái)政、勞動(dòng)、房管、交通、審計(jì)、外匯管理等部門的協(xié)調(diào)配合。
目前，我國的個(gè)人所得稅征收方法主要有兩種：申報(bào)法和代扣代繳。據(jù)了解， “代扣代繳明細(xì)帳制度”已經(jīng)在北京、上海、廣州等大城市開展了先期的試點(diǎn)工作，也就是稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)個(gè)人所得稅法和有關(guān)規(guī)定，“要求扣繳義務(wù)人按規(guī)定報(bào)送其支付收入的個(gè)人所有的基本信息、支付個(gè)人收入和扣繳稅款明細(xì)信息以及其他相關(guān)涉稅信息，并對(duì)每個(gè)扣繳義務(wù)人建立檔案”的一項(xiàng)制度�！凹{稅人與扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)雙向申報(bào)制度”和“與社會(huì)各部門配合的協(xié)稅制度”同樣在具體實(shí)踐中已經(jīng)初露端倪。
各地應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的情況，結(jié)合不同行業(yè)的特點(diǎn)，強(qiáng)化代扣代繳，實(shí)行源泉控制。各征收機(jī)構(gòu)應(yīng)選擇行業(yè)，狠抓落實(shí)“支付個(gè)人收入明細(xì)表制度”的執(zhí)行情況。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確代扣代繳義務(wù)人的法律責(zé)任，以加強(qiáng)對(duì)代扣代繳義務(wù)人的法律約束。目前，全方位、深層次落實(shí)代扣代繳是加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管的最有效的途徑。在此基礎(chǔ)上，要盡快規(guī)范納稅人的納稅申報(bào)制度，在條件成熟情況下，推行個(gè)人所得稅雙向申報(bào)制度。
3．大力推行信息化和源泉課征相結(jié)合的辦法。
在目前已實(shí)行儲(chǔ)蓄存款實(shí)名制的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)行“銀稅聯(lián)網(wǎng)”，這樣可以在一定程度上克服和解決稅源不透明、不公開，不規(guī)范的問題，提高稅收征管效果。同時(shí)改革金融體制，嚴(yán)格控制現(xiàn)金流通，增加信用程度，實(shí)現(xiàn)所有個(gè)人收入都必須通過銀行結(jié)算，以減少個(gè)人所得稅的偷稅行為。
4．強(qiáng)化執(zhí)法力度。
眾所周知，我國的個(gè)人所得稅查管偏松，處罰不力。參照發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)管重罰是行之有效的途徑，嚴(yán)管就是政策設(shè)計(jì)要嚴(yán)密，法律制度要健全，征收管理要嚴(yán)格。重罰就是對(duì)違犯稅收法律制度的行為，處罰要嚴(yán)厲，使之產(chǎn)生強(qiáng)烈的震懾效應(yīng)，以嚴(yán)管重罰來約束納稅人的行為，減少稅收流失，增加財(cái)政收入，從而達(dá)到個(gè)人所得稅設(shè)計(jì)的目的。近期，應(yīng)盡快制定和發(fā)布懲處偷漏個(gè)人所得稅的有關(guān)法規(guī)以及具體規(guī)定。明確有關(guān)單位對(duì)稅務(wù)部門配合的法律責(zé)任。條件成熟時(shí)，可設(shè)立稅務(wù)法庭，加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法

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力度，加大偷逃稅的各種成本和風(fēng)險(xiǎn)。

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