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農(nóng)村稅費(fèi)改革的三個(gè)主要問(wèn)題
一、農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺問(wèn)題農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)主要包括農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、廣播電視、鄉(xiāng)村電力、優(yōu)撫定補(bǔ)、五保戶補(bǔ)助等。過(guò)去主要靠農(nóng)業(yè)稅收、提留統(tǒng)籌、各種集資攤派提供資金。稅費(fèi)改革后，按照規(guī)定，農(nóng)村只能征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅以及兩稅附加，過(guò)去的屠宰稅、提留統(tǒng)籌、各種集資攤派統(tǒng)統(tǒng)取消。盡管中央、省上給一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付，但卻仍然存在相當(dāng)大的缺口。以廣元的貧困縣元壩區(qū)為例，2000年，征收農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1057萬(wàn)元，屠宰稅291萬(wàn)元，村提留（公益金、公積金、管理費(fèi)）403萬(wàn)元，鄉(xiāng)統(tǒng)籌（教育、計(jì)生、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、交通、廣播、文化、衛(wèi)生）381萬(wàn)元，教育集資1255萬(wàn)元，各種行政事業(yè)性收費(fèi)（如國(guó)土、計(jì)生、村建、水利、教育、林業(yè)等部門(mén)收費(fèi)）413萬(wàn)元，各種鄉(xiāng)村道路集資1173萬(wàn)元（不含積累工、義務(wù)工），有線廣播、電視轉(zhuǎn)播臺(tái)建設(shè)集資179萬(wàn)元，興修水利集資930萬(wàn)元等，合計(jì)稅費(fèi)總額6336萬(wàn)元（其中農(nóng)業(yè)三稅僅占總收入的22%），農(nóng)民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)297元，改革后，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅及兩稅附加合計(jì)1476.8萬(wàn)元，人均69.1元。資金缺口達(dá)4859.2萬(wàn)元（按省上認(rèn)可的口徑算，省上只認(rèn)可農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌和教育集資，其余攤派集資不認(rèn)可，缺口也是1959.2萬(wàn)元），即使扣除財(cái)政轉(zhuǎn)移支付1388萬(wàn)元，仍有缺口近3500萬(wàn)元（按省上口徑算缺口近600萬(wàn)元）。其中農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)備維修及校舍危房改造每年差560萬(wàn)元，五保護(hù)補(bǔ)助、優(yōu)撫定補(bǔ)差80萬(wàn)元，鄉(xiāng)村道路修造及維修差150萬(wàn)元，農(nóng)村衛(wèi)生、計(jì)生、文化等事業(yè)補(bǔ)助差150萬(wàn)元，鄉(xiāng)廣播事業(yè)差80萬(wàn)元，總計(jì)1500余萬(wàn)元。此問(wèn)題在調(diào)查的其他縣、鄉(xiāng)也普遍存在，只是程度不同罷了。據(jù)估計(jì)，改革后，整個(gè)廣元地區(qū)資金缺口達(dá)3億多（按省上口徑。算缺口達(dá)1.7億多），即使扣除省上的轉(zhuǎn)移性支付1.3127億，仍有缺口2億元左右（按省上口徑算缺口達(dá)4千多萬(wàn)）。
農(nóng)村公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的供給資金匱乏問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上反映了農(nóng)村的這些社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)到底應(yīng)由誰(shuí)來(lái)提供的重大問(wèn)題，即我們對(duì)農(nóng)民是“多予少取”還是“多取少予”的基本政策問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民占總?cè)丝诘?/3，廣大農(nóng)民是目前我國(guó)收入和生活水平最低的群體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均收入6860元，農(nóng)民只有2366元，而在廣大中西部地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)恐怕連1000元也不到，有人估計(jì)城鄉(xiāng)之間的收入差距實(shí)際相差5倍之多，這就難怪全社會(huì)商品零售總額中占人口2/3的農(nóng)民只占1/3的零售額，這也在很大程度上說(shuō)明了我國(guó)為什么在人均GDP不足900美元的情況之下會(huì)出現(xiàn)內(nèi)需不足通貨緊縮問(wèn)題。盡管如此，我國(guó)農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公路交通、廣播電視、電力通訊、人畜飲水、水利灌溉、社會(huì)保障及社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品卻基本上由收入最低的農(nóng)民自己出資解決（以元壩區(qū)2000年農(nóng)村教育為例，當(dāng)年農(nóng)村教育支出1704萬(wàn)元，向農(nóng)民教育集資就達(dá)1255萬(wàn)元，占教育支出的72%），而收入較高的城市里的這些公共產(chǎn)品的提供，卻基本上由國(guó)家出資解決。相當(dāng)部分的農(nóng)民子弟因?yàn)榻徊黄饚资膶W(xué)費(fèi)而不能上學(xué)或中途退學(xué)，相當(dāng)多的農(nóng)民因?yàn)槿卞X(qián)而無(wú)法治病……。而另一方面，近年來(lái)又對(duì)北大、清華、人大等少數(shù)重點(diǎn)高校非義務(wù)教育增撥資金各18億、10億；城市里大搞光亮工程、形象工程等。如果把這些“錦上添花”的錢(qián)用于資助農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生，不知有多少失學(xué)兒童可以重返校園，又有多少農(nóng)民可以得到基本醫(yī)療。
二、基層政權(quán)的正常運(yùn)行和冗員分流問(wèn)題
目前雖然經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)改革，但各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)部門(mén)過(guò)多，機(jī)構(gòu)臃腫，人員過(guò)濫的問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)以農(nóng)業(yè)為主的貧困地區(qū)此問(wèn)題尤為突出，生之者少，食之者眾，過(guò)于龐大的上層建筑是造成農(nóng)村稅費(fèi)沉重的重要原因之一。以市中區(qū)盤(pán)龍鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)級(jí)行政事業(yè)人員編制只有38人（不含教師），可實(shí)際鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部再加上“七站八所”總共81人（其中國(guó)土所8人，計(jì)生站5人），超編一倍以上（此種狀況可以說(shuō)是普遍存在）。再加上上級(jí)硬性規(guī)定訂閱的報(bào)紙、雜志，各種招待費(fèi)、差旅費(fèi)，上級(jí)部門(mén)的各種攤派，村、社干部的津貼等，一年需支出160萬(wàn)元，目前該鄉(xiāng)各項(xiàng)稅收70余萬(wàn)元，非稅收入90萬(wàn)元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)150元左右。而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種田，一畝需種子30元，化肥20元，農(nóng)藥40元，灌溉用水70元，請(qǐng)人幫忙插秧、打谷200元，稅費(fèi)150元，支出合計(jì)500元左右。收入按一畝產(chǎn)大米680斤，每斤0.7元計(jì)算，收入為500元，收支相抵，大體持平，農(nóng)民說(shuō)這還是上等田，如果是差一些的田，那就慘了。農(nóng)民種田不僅沒(méi)有收益，反而還虧本，這就是目前農(nóng)村出現(xiàn)大量撂荒，農(nóng)民舉家外出的根本原因（據(jù)反映，元壩清水鄉(xiāng)農(nóng)村勞動(dòng)力5600多人，外出打工就有4000多人，全家男女老少全部走光的約占全村總戶數(shù)的1/3）。以前辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也因?yàn)榻陙?lái)經(jīng)濟(jì)不景氣，產(chǎn)品品種、質(zhì)量、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)不過(guò)關(guān)，加之國(guó)家關(guān)“五小”、“十五小”而紛紛倒閉，使縣、鄉(xiāng)、村級(jí)政府的財(cái)政收入絕大部分來(lái)自對(duì)農(nóng)民征收的稅費(fèi)，而使本來(lái)就很窮的農(nóng)民雪上加霜。
農(nóng)村稅費(fèi)改革后，該鄉(xiāng)一年的兩稅及附加收入再加上財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付總共約80萬(wàn)元左右，缺口為80萬(wàn)元左右。怎么辦？當(dāng)然從根本上講必須通過(guò)政治體制改革，基層政權(quán)結(jié)構(gòu)的重組，精兵簡(jiǎn)政，撤減冗員，使過(guò)分龐大的上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從近期看，可以通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，辭退超編人員來(lái)緩解這一矛盾。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則涉及到我國(guó)的政權(quán)結(jié)構(gòu)是否需要設(shè)立鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)，或者說(shuō)是否可以僅設(shè)鄉(xiāng)公所作為縣的派出機(jī)構(gòu)取代現(xiàn)在的鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)。但不管是近期調(diào)整還是長(zhǎng)遠(yuǎn)改革，都離不開(kāi)撤減冗員這一條，以及怎么撤的問(wèn)題。因?yàn)槟氵@是在斷人家生路問(wèn)題（因?yàn)樨毨У貐^(qū)不象發(fā)達(dá)地區(qū)那樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就業(yè)機(jī)會(huì)多，人家被撤后就只能回農(nóng)村，臉朝黃土，背朝天），弄得不好很可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。此外，在分流中雖然可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗，擇優(yōu)錄用，但在目前風(fēng)氣不正的條件下，可能會(huì)出現(xiàn)真正有本事的下崗失業(yè)了，沒(méi)本事但有關(guān)系的卻上崗了這種“劣材驅(qū)逐良材”的現(xiàn)象。
三、農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村級(jí)債務(wù)嚴(yán)重問(wèn)題
90年代后半期以來(lái)，全國(guó)縣、鄉(xiāng)、村級(jí)政府普遍出現(xiàn)債務(wù)嚴(yán)重問(wèn)題。有人估計(jì)，我國(guó)目前僅鄉(xiāng)級(jí)政府債務(wù)達(dá)2000-4000億元。在此次調(diào)查中，我們了解到此問(wèn)題廣元地區(qū)也是普遍存在。以廣元地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況最好的市中區(qū)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1999年全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)5567萬(wàn)元（不包括農(nóng)村合作基金會(huì)的2839萬(wàn)元），鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債371萬(wàn)元，當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額比全區(qū)財(cái)政收入5304萬(wàn)元還多200余萬(wàn)元。屬國(guó)定貧困縣的朝天區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2001年末，全區(qū)政府債務(wù)余額達(dá)1.66億元（經(jīng)過(guò)審計(jì)部門(mén)的專門(mén)審核），其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)為6910萬(wàn)元，村級(jí)債務(wù)為1450萬(wàn)元。全區(qū)政府債務(wù)余額相當(dāng)于全區(qū)財(cái)政年收入（2001年的財(cái)政收入為1932萬(wàn)元）8.6倍。據(jù)調(diào)查，債務(wù)形成的原因主要是：兩金（農(nóng)村基金會(huì)、供銷(xiāo)社股金）兌付、農(nóng)村義務(wù)教育普九達(dá)標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉、修公路、村村通廣播電視、搞政績(jī)等形象工程以及機(jī)構(gòu)、人員膨脹。
過(guò)去這些債務(wù)還可以通過(guò)向農(nóng)民集資
攤派逐年償還，農(nóng)村稅費(fèi)改革后不能隨便向農(nóng)民集資攤派，所征收的農(nóng)業(yè)兩稅及附加連政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)及農(nóng)村義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的提供都不能滿足，何來(lái)資金償還債務(wù)。由于其中相當(dāng)部分的債務(wù)是欠農(nóng)民的，如兩金欠款等，因此債務(wù)問(wèn)題如果不能得到妥善解決，勢(shì)必影響農(nóng)村的穩(wěn)定，因此，有人形象地把農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題稱為一顆嘀嗒作響的“定時(shí)炸彈”。
當(dāng)然在此次調(diào)查研究中也了解到其他一些問(wèn)題，但相對(duì)而言，目前農(nóng)村稅費(fèi)改革所面臨的主要是以上三大問(wèn)題。這三大問(wèn)題如果不能得到有效解決，農(nóng)村稅費(fèi)改革很可能會(huì)夭折，減下來(lái)的各種收費(fèi)很可能會(huì)以種種名目死灰復(fù)燃。
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