減稅：分析與抉擇

　　一、稅收從來都是促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段
　　在宏觀經(jīng)濟理論中，關(guān)于稅收和經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展之間的關(guān)系，歷來有兩個所謂“穩(wěn)定器”的基本概括：一個是“自動穩(wěn)定器”。就是通過稅收制度上的巧妙安排，可使稅收自動地產(chǎn)生抵消經(jīng)濟波動的作用。如實行累進制的所得稅，在經(jīng)濟蕭條和繁榮時期，稅收數(shù)額會自動地趨于增加和減少，從而分別產(chǎn)生減緩經(jīng)濟萎縮程度和抑制通貨膨脹之效。另一個是“人為穩(wěn)定器”。即指通過不同時期稅收政策的相機確定，如在經(jīng)濟蕭條時期減少稅收，經(jīng)濟繁榮時期增加稅收，可使稅收作為一種經(jīng)濟力量維系總供求之間的大體平衡，使宏觀經(jīng)濟得以穩(wěn)定發(fā)展。在世界經(jīng)濟發(fā)展歷史上，兩個穩(wěn)定器都曾立下過汗馬功勞。且不說具有自動變化特征的所得課稅早已進入各國的稅制結(jié)構(gòu)，成為支撐經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要因素之一，單講20多年前美國里根政府實施的減稅政策以及由此帶動的世界范圍的減稅浪潮，它對于美國和世界經(jīng)濟增長所做出的貢獻，即使今天回憶起來，也仍然令人贊嘆不已。在中國，盡管我們有意識地運用稅收政策調(diào)節(jié)社會總供求的時間不長、經(jīng)驗不多，但還是可以從改革以來中國經(jīng)濟的快速增長中找到一些稅收政策的印記。在計劃經(jīng)濟的年代，雖然那時并沒有所謂總供求或宏觀經(jīng)濟的概念，稅收亦不是現(xiàn)在意義上的稅收，但將稅收作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟手段的意識還是有的。而且，就實際功效而言，稅收的調(diào)節(jié)也會作用到總供求或宏觀經(jīng)濟的平衡。因此可以說，對于稅收的宏觀調(diào)控意義和作用機制，中國的理論界和政府相關(guān)部門并不陌生，甚至已經(jīng)達到了爛熟于心的地步。
　　  二、恰當(dāng)?shù)卣J識減稅
　　問題在于對當(dāng)前形勢的判斷和抉擇。
　　由于減稅話題涉及的因素既廣泛又復(fù)雜，似應(yīng)首先過濾掉一些容易障礙人們視線的東西。
　　單純提到減稅，恐怕沒有人不贊成，因為說到底稅收是政府活動的成本。同企業(yè)要不斷地降低成本、提高勞動生產(chǎn)率的道理一樣，作為一個特殊的產(chǎn)業(yè)部門的政府，如果能夠在保證其所提供的公共物品或服務(wù)的質(zhì)和量不因此下降或減少的條件下，將企業(yè)和居民為消費公共物品或服務(wù)而需付出的代價——稅收——減下來，政府的活動成本便下降了，政府的活動效率便提高了。這在任何時候、對任何人，都是一件好事情。惟一的限制條件是，政府職能可以照常履行，不會因此受阻。所以，減稅如同居家過日子——入、出要左右權(quán)衡。討論減稅，必須聯(lián)系政府的支出或政府的職能。此其一。
　　減稅有其特定的含義。它指的是通過凋整或改變既有稅制——如削減稅種、縮小稅基、降低稅率——而減少稅收的一種規(guī)范化的政府行為。放著該收的稅不收，聽?wèi){偷漏稅的現(xiàn)象蔓延而不采取積極的行動加以阻止，或者，跳出既有稅制的框架，隨意給予企業(yè)和居民所謂減免稅的照顧，均不在減稅之列。所以，要用市場經(jīng)濟的規(guī)范化的理念去理解減稅，而不能將其視作可由哪一位領(lǐng)導(dǎo)人或哪一級黨政部門說了算的非規(guī)范化行為。此其二。
　　在既有稅制的框架內(nèi)，依法征稅，把該收的稅如數(shù)收上來，是稅務(wù)部門的天職所在，而且是稅務(wù)部門必須傾力追求的目標(biāo)。所以，抱怨稅務(wù)部門加大征管力度、提高征收效率，或者指責(zé)稅務(wù)部門辦事不靈活，因而加重了企業(yè)和居民的稅收負擔(dān)，無疑既片面又不合時宜。恰恰相反，稅務(wù)部門還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取一切可以采取的行動，力爭實現(xiàn)稅收的應(yīng)收盡收。此其三。
　　不論具體的表述如何，從根本上說來，減稅的目的在于“減負”——減輕企業(yè)和居民的負擔(dān)，并以此爭取較高的經(jīng)濟增長。本著這樣一種認識，凡是屬于政府部門從企業(yè)和居民那里取得、由企業(yè)和居民割讓的貨幣收入，均可納入減負的視野。減稅并非是通向減負目標(biāo)的惟一路徑，所以任何性質(zhì)的措施，只要它有助于或有可能減輕企業(yè)和居民的負擔(dān)，就可實現(xiàn)減稅的意圖，都可視作減稅的“替代”之舉。此其四。
　　有了上述的認識基礎(chǔ)，再來討論減稅，我們達成共識的機會就多了。
　　  三、幾點基本結(jié)論
　　關(guān)于減稅問題的討論至此，似可得到如下幾點基本結(jié)論：
　　第一，稅收既然是作為政府活動的財源而征收的，其規(guī)模的大小，是增還是減，直接取決于政府支出的規(guī)模。如果政府職能范圍不做相應(yīng)調(diào)整，政府支出規(guī)模不能隨之壓縮，在當(dāng)前的國情背景下，減稅舉措的單兵突進所帶來的結(jié)果將不外有二：或是被迫加大舉債規(guī)模而“以債補稅”；或是引發(fā)新一輪收費浪潮而“以費補稅”。
　　問題是，當(dāng)我們轉(zhuǎn)向現(xiàn)實的政府職能層面而尋求壓縮支出規(guī)模的途徑時，便不無沮喪地發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的中國．上述情形的出現(xiàn)有著極大的可能性。一方面，由于體制轉(zhuǎn)軌期間政府職能的調(diào)整步伐極為緩慢，舊的職能未能減下去的同時，新的職能又增加了不少，既有的法制框架內(nèi)又幾乎沒有對政府部門擴張支出欲望構(gòu)成有效約束的機制，我國的財政部門根本就沒有能力壓縮支出規(guī)模；另一方面，在計劃經(jīng)濟的體制環(huán)境中運轉(zhuǎn)了多年且沒有根除封建皇權(quán)理念的政府部門，至今仍習(xí)慣于以行政性的手段和非規(guī)范化的辦法去處理從企業(yè)和居民那里取得收入的事項，我國的財政稅務(wù)部門也沒有能力阻止非規(guī)范化政府收入行為及其機制的蔓延。
　　所以，如果我們必須實行減稅，那么，有關(guān)減稅的安排與壓縮政府支出規(guī)模的舉措必須同步出臺。并且，減稅與減支相權(quán)，要將后者放在更為重要或優(yōu)先的地位。
　　甚至，退一步講，即便我們在減少政府支出規(guī)模的同時，稅收未能相應(yīng)減下去，我們亦可獲得一個“退而求其次”的結(jié)果：騰出手來，將由此出現(xiàn)的多余收入用于消化歷年的“欠賬”或用于削減連年不斷的赤字和與年俱增的國債。毋庸贅言，這對于緩解財政困難、防范財政風(fēng)險，無異于一場“及時雨”。
　　第二，減稅既然屬于制度性的安排——要通過規(guī)范化的調(diào)整或改變稅制的行動加以實現(xiàn)，它的操作非同小可，必須著眼于長遠，而不能立足于短期。把稅收制度的設(shè)計同經(jīng)濟的周期性波動捆綁在一起，隨著經(jīng)濟形勢的變化而對稅收制度修修補補，力圖使其適應(yīng)政府干預(yù)經(jīng)濟的需要，可能不是稅收政策的長處所在和主要的作用領(lǐng)域。作為一種規(guī)范性很強的政策手段，稅收的調(diào)節(jié)主要不應(yīng)是相機抉擇式的，而應(yīng)當(dāng)是具有相對穩(wěn)定性的。正如我們在對國有企業(yè)的資金支持方面通常強調(diào)“橋歸橋，路歸路”——不宜采用減免稅，而應(yīng)通過財政補貼一樣，在應(yīng)對當(dāng)前的通貨緊縮問題上，稅收政策和支出政策亦應(yīng)各有側(cè)重。凡屬于相機抉擇式的、帶有短期應(yīng)付色彩的調(diào)節(jié)事項，可以主要交由支出政策去完成；凡屬于制度變革性的、作為長期戰(zhàn)略確立的調(diào)節(jié)事項，則可納入稅收政策的作用領(lǐng)域。
　　所以，實施減稅也應(yīng)作為一種長期戰(zhàn)略，致力于制度創(chuàng)新。短期措施，特別是一些應(yīng)急措施，不應(yīng)使長期的制度結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)受損或受挫。
　　第三，我國現(xiàn)行的稅制還是1994年確立的，從那以后，稅制格局并未做什么調(diào)整，稅收政策亦未有什么大的變化。既沒有增設(shè)稅種（納入“費改稅”系列的車輛購置費改為車輛購置稅，以及恢復(fù)征收的、屬于個人所得稅系列的利息所得稅，是兩個例外），也沒有擴大稅基，亦沒有提高稅率。按照可以從任何辭典上查到的約定俗成的解釋，這幾年來，我們并沒有采取什么可納入“增稅”范疇、可用“增稅”來定義的舉措。稅制還是那套稅制，政策還基本是原來的政策。對于當(dāng)前的稅收收入高速增長，顯然只能由經(jīng)濟增長、征管力度加強和“費改稅”等一次性政策調(diào)整幾個角度去分析。

　　稅收收入可隨經(jīng)濟增長而自然增長，會因一次性政策調(diào)整而跳躍式增加，這些都屬于常識性的道理。通過加大征管力度、提高征收效率謀求稅收收入的增長，又是稅務(wù)部門的天職所在。所以，既不能用增稅來解釋當(dāng)前的稅收政策，也不應(yīng)將當(dāng)前的稅收收入形勢看做背離減稅政策的結(jié)果。
　　第四，在當(dāng)前的中國，企業(yè)和居民所承受的來自于政府部門的負擔(dān)，并非只是稅收。除此之外，政府還使用別的形式、通過別的渠道取得收入。其中，屬于規(guī)范性的、納入預(yù)算的收入有：企業(yè)收入、教育費附加收入以及其他雜項收入；介于規(guī)范性與非規(guī)范性之間、未納入預(yù)算但可比較精確地統(tǒng)計的收入有：預(yù)算外收入、政府性基金收入、社會保障基金收入等；純系制度外且無法加以精確統(tǒng)計的收入，則是由各部門、各地區(qū)“自立規(guī)章，自收自支”的各種收費、罰款、集資、攤派收入等等。如果將上述四個層次的收入統(tǒng)統(tǒng)相加，中國政府收入的總量起碼要以稅收收入的倍數(shù)計算。
　　以2000年的數(shù)字測算，稅收收入總額為12660億元，在當(dāng)年GDP中占14.16%。以此為基礎(chǔ)，加上第二和第三個層次，則前三個層次的政府收入總計為26314.87億元，占到GDP的29.43%（陳小平，2001）。再計入第四個層次——制度外收入，并以其占GDP的5%計算（這是1996年的典型調(diào)查數(shù)字，當(dāng)前的水平可能比那時還要高出一些），整個政府收入占GDP的比重便達到34.43%了。這個負擔(dān)水平，是單純的稅收負擔(dān)數(shù)字的2.43倍。所以，脫出稅收自身的局限而放眼整個政府收入格局的全景，我們的確有為企業(yè)和居民“減負”的必要。
　　進一步看，如果以是否納入預(yù)算作為判定規(guī)范性與否的標(biāo)準(zhǔn)，那么，前兩個層次的政府收入便是規(guī)范性的，后兩個層次的政府收入則是非規(guī)范性的。正是由于規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時并存，而且相比之下，在數(shù)額上后者又大于前者，1998年，朱ｒóｎｇ＠①基總理才將當(dāng)時的中國政府收入格局描繪為“費大于稅”，并由此啟動了“費改稅”的改革。所以，站在加入WTO后的中國政府收入行為亟待規(guī)范的立場上考慮問題，在為企業(yè)和居民減負的政策安排中，可以認定，與其減少規(guī)范性的政府收入，不如減少非規(guī)范性的政府收入。再進一步，與其減稅，不如減費。
　　其實，稅收也好，其他別的什么政府收入形式也罷，最重要的問題莫過于它的運行是否有一個規(guī)范化的機制。強化稅收征管和啟動“費改稅”兩項工作，就是為了建立起這樣一個規(guī)范化的機制。如果政府可以想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么收就怎么收，企業(yè)和居民負擔(dān)的水平不可能是低的，而且是不可能有止境的。不少現(xiàn)存的各種政府收費之所以會為人們所厭惡，也正是因為它有著這樣一個不規(guī)范的機制。因此，如果確認當(dāng)前企業(yè)和居民總體稅收負擔(dān)加重的原因在于強化稅收征管和“費改稅”這兩項工作的非同步性，并且“費改稅”進程的相對遲緩又源于規(guī)范性政府收入留給我們的活動“空間”太小，從而難以擺脫對非規(guī)范性政府收入的依賴，那么在稅收收入的高速增長相對弱化了我們對非規(guī)范性政府收入的依賴之際，現(xiàn)在迫切要做的事情就是加快“費改稅”的進程。從規(guī)范政府收入行為及其機制的宏觀層次上，將“費改稅”和稅收制度的調(diào)整結(jié)合起來，通盤考慮政府的收入規(guī)模與企業(yè)和居民的負擔(dān)水平。政府的收入行為及其機制規(guī)范化了，企業(yè)和居民的負擔(dān)水平自然會相應(yīng)減下去。換言之，其他國家一般要通過減稅來達到的目的，在當(dāng)前的中國，可以通過規(guī)范政府收入行為及其機制的途徑去實現(xiàn)。它所產(chǎn)生的政策效應(yīng)，可能不亞于減稅。
　　第五，從1994年開始實施新稅制至今8年的時間過去了，稅收所植根的客觀經(jīng)濟社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。比如，稅收的實際征收率。這些年來，隨著稅務(wù)部門征管力度的加大和征管狀況的改善，再加上新稅制奠定了良好的制度基礎(chǔ)，我國稅收的實際征收率已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)奶嵘�。�?jù)初步的估計數(shù)字，其提升的幅度，至少要以10個百分點計算。稅收實際征收率的提升，不僅為稅收收入的增長裝上了一個“加速器”，而且?guī)�來了整個社會實際稅負水平的變化。
　　常識告訴我們，在任何時期、任何情況下，大到一個國家的整體稅制設(shè)計，小至整體稅制中某一單個稅種的稅制安排，總是以取得既定規(guī)模的稅收收入為基本著眼點的。不過，既定規(guī)模的收入，并非稅基和稅率兩個因素的乘積。由于現(xiàn)實生活中的稅收實際征收率永遠不會達到100%，故在設(shè)計稅制時，不論是稅基的選擇，還是稅率的安排，都要“寬打窄用”——將當(dāng)時的實際征收率的因素放入其中，將稅率定得寬一些，把稅率搞得高一點。所以，不同于“制度”的稅負水平——稅基和稅率兩個因素的乘積，“實際”的稅負水平是稅基、稅率和實際征收率三個因素的乘積。其中的任何一個因素發(fā)生變化，都會帶來實際稅負水平的升降。這便意味著，即使未采取任何擴大稅基或提高稅率等旨在提高制度稅負水平的行動，隨著稅收征管狀況的改善，也會使實際稅負水平相應(yīng)上升。
　　我國現(xiàn)行的稅制，不論稅基還是稅率，都是根據(jù)1994年稅收征管狀況所能達到的稅收實際征收率而確定的。如果當(dāng)時的稅收實際征收率能夠達到目前這樣的水平，我國的稅制安排，特別是其中的稅基和稅率，很可能不是現(xiàn)在這個樣子。所以，同1994年的情況相比，當(dāng)前我國的實際稅負水平已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)奶岣�。就稅收制度本身的情形而論，我們的確有重新審視和調(diào)整實際稅負水平，從而減輕企業(yè)和居民稅收負擔(dān)的必要與可能。
　　起碼有兩件事情可做，一是根據(jù)稅收征管狀況已經(jīng)有了相當(dāng)改善并由此提高了稅收實際征收率的現(xiàn)實，重新審視1994年確立的稅制格局，在可能的條件下加以適當(dāng)調(diào)整。比如，在稅收實際征收率已經(jīng)大大提高從而稅基、稅率和實際征收率三者的乘積已經(jīng)擴張之后，就增值稅而言，我們可能不再需要如此寬的生產(chǎn)型的稅基，也不再需要如此高的17%的稅率。相應(yīng)地壓縮稅基、降低稅率，便是可以選擇的行動。將這個道理延伸至現(xiàn)有的其他各個稅種，可以看到對整個稅制格局重新規(guī)劃的必要性。二是針對我們已經(jīng)基本告別短缺經(jīng)濟、通貨膨脹已經(jīng)讓位于通貨緊縮的現(xiàn)實，重新審視現(xiàn)行稅制的政策傾向。以此為契機，盡快矯正那些與現(xiàn)實不符、于經(jīng)濟發(fā)展有礙的稅制安排。比如，改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅，以提高企業(yè)更新改造和擴大投資的能力；變對不動產(chǎn)銷售和建筑安裝業(yè)課征營業(yè)稅為增值稅，把目前企業(yè)承受的相對較重的投資負擔(dān)降下來；減輕以小汽車為代表的過去曾視作奢侈品、現(xiàn)已成為新的經(jīng)濟增長點的產(chǎn)品的消費稅稅率，以刺激對這類產(chǎn)品的需求，如此等等。通過對我們的稅收法律、法規(guī)、政策以及散見于各個經(jīng)濟管理部門和各級政府的浩如煙海的有關(guān)稅收的規(guī)定進行一番全面而系統(tǒng)的清理，我國的稅制安排將會從此走上刺激投資和消費或起碼不至于對投資和消費起抑制作用的道路。
　　說到這里可以看出，對類似減稅這樣的話題做全方位的宏觀層面的討論，認識到我們可以做什么和不可以做什么是極為重要的，這可以避免出現(xiàn)一些似是而非的決策。
【參考文獻】
　　[1]  陳小平.我國政府財政合理規(guī)模研究[J].中國財經(jīng)信息資料，2001,(22).

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