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轉基因食品安全法律規(guī)制研究
轉基因食品安全法律規(guī)制研究李長健
一、安全的多維價值——轉基因食品安全的內涵解讀
“21世紀是生物技術的世紀”，生物技術的高效迅猛發(fā)展促成了轉基因食品的大量生產。利用現(xiàn)代分子生物技術，將某些生物的基因轉移到其他物種中去，改造生物的遺傳物質，使其在性狀、營養(yǎng)品質、消費品質等方面向人們所需要的目標轉變�！稗D基因食品”是一個新名詞，英文表述為“GeneticallyModifiedFood"，簡稱“GMF"。根據我國《轉基因食品衛(wèi)生管理辦法》第2條的規(guī)定，轉基因食品是指利用基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品和食品添加劑，包括轉基因動植物、微生物產品、轉基因動植物、微生物直接加工品和以轉基因動植物、微生物或者其直接加工品為原料生產的食品、食品添加劑。由于現(xiàn)階段轉基因食品的發(fā)展以植物轉基因食品為主，目前已上市的轉基因食品，大都是用植物轉基因作物加工而成的。[1]
安全是法律價值中最基本的價值之一，但是在一些關于公共利益和社會整體利益方面安全的重要性更加凸顯。安全是人類追求的核心價值之一，位于各種價值之首，是其他法律價值的前提。安全問題關系到每個公民的切身利益、社會的穩(wěn)定和社會公共利益，如果一個社會安全連安全都不能提供，那么這個社會或者國家的合法性就不能得到認可，同時其他的正義、秩序、自由、效率和公平價值也都是無源之水和無根之木。第一，安全是一個人權問題。安全是作為社會個體的人得以生存的基礎條件。英國功利主義法學派創(chuàng)始人邊沁則認為，立法者要想保障社會幸福，就必須努力達到四個目標，即保證公民的生計、富裕、平等和安全。在這四個法律目標中，邊沁是把法律對社會安全的追求作為首要目標、最高目標和終極目標。[2]據馬斯洛心理學理論，人的需求分成五個層次，其中最基本的需求就是人的安全需要，然后才是獲得尊重的需要、自我價值實現(xiàn)的需要和人的全面發(fā)展的需要。第二，安全是一個政治問題。它是政府實現(xiàn)其管理職能的主要目的。安全概念源于17世紀的宗教戰(zhàn)爭，根據當時的國家學說，政府（國家）被賦予保護本國公民生命、財產安全，因而任何危害公民人身、財產和生命的行為，國家都要加以制裁和排除，當然捍衛(wèi)國家的安全更是整個國家和公民的基本義務。保障安全的義務發(fā)展到后來演變成為國家對于個人的基本權賦有立法保障使其不受侵害的義務。雖然對國家的職能經歷了政治國家、守夜人國家、福利國家的歷史變遷，但國家對安全的保障職能長期以來無可置否，有的學者甚至將保障安全視為唯一真正的職能。國家通過法律規(guī)范確認和保護人們對其生命、健康、財產的基本人權，保障人們對未來預期的希望和動力。第三，安全是一個經濟問題。安全是社會經濟活動有序開展的根本前提和最終保障。只有在安全的社會環(huán)境下，人們才可能有動力、條件和機會進行經濟活動，創(chuàng)造財富、創(chuàng)新技術、變革組織。這些安全帶來的環(huán)境都是經濟活動得以正常開展的前提條件，也說明社會經濟安全對經濟活動的順利進行具有更直接的意義。第四，安全是一個社會問題。社會經濟安全要求國家通過行政、經濟和法律方式，為社會經濟活動提供必要的穩(wěn)定秩序，為經濟主體在交易活動中的利益產生提供強有力的保障，并對社會經濟活動中可能出現(xiàn)的損害人身和財產安全的現(xiàn)象提供預防、預警、救濟和保障機制。[3]
二、法律規(guī)制的必要性考量——轉基因食品安全特征和危害后果的理性分析
轉基因食品安全和一般食品安全相比具有其自身顯著的特性。第一，危害潛伏周期很長。通常食品安全所產生的危害問題都比較直觀，只要食用了含有有毒有害物質的食品，人體就會立即或者在相對不太長的時間內表現(xiàn)出食物中毒之類的病癥。但是轉基因食品安全涉及的危害，無論是對生態(tài)環(huán)境還是人體健康的威脅都是潛在的，危害周期很長，而且未能明確具體地表現(xiàn)出到底會導致何種病癥或其他問題。第二，生態(tài)環(huán)境破壞性。一般食品安全問題僅僅是指對人體健康的影響，但轉基因食品可能導致生物倫理和生物多樣性的破壞，對生物安全帶來很大的破壞，并且危害結果很難恢復。第三，安全檢測風險性。依照目前的科技發(fā)展，科學手段尚且沒有發(fā)達到能夠像對普通食品那樣，準確檢測出到底在何種標準度下才是安全的。[4]由于轉基因技術己經在全世界廣泛應用，轉基因食品也在商場超市、街頭巷尾大量銷售，由于其潛在的危害的不可知性，一旦風險爆發(fā)后果不堪設想；第四，危害后果的復雜性。因為轉基因食品是利用基因工程技術改變基因組構成的動物、植物和微生物生產的食品和食品添加劑，其可能導致基因污染，極有可能對生態(tài)環(huán)境造成毀滅性的打擊，對人體乃至其他一切生物的遺傳基因造成變異性破壞，更有可能產生難以預知的后遺癥，嚴重危害當代人的生存發(fā)展、代際間的平衡和協(xié)調，不利于實現(xiàn)人與人、人與社會以及人與自然的和諧發(fā)展。第五，法律規(guī)制方式的綜合性。由于轉基因食品可能帶來的巨大危害，萬畝將通過民法、刑法、行政法和經濟法等各種性質的法律責任來保障人們的安全。所以既要針對轉基因食品安全的特征，又要更加注重風險預防，建立事前、事中、事后的全過程監(jiān)控機制，確立嚴格合理的法律制度，提供系統(tǒng)全面的法律保障。[5]
轉基因食品安全潛在性危害主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一轉基因食品可能產生對抗生素的抗藥性。生物之間復雜、和諧的相互關系可能會被轉基因食品的基因突變而破壞，長時間的使用有可能打破人體抗體和藥物治療的平衡，導致抗藥性對藥物的嚴重影響。其二轉基因食品可能會導致不良的過敏反應。轉基因食品可能帶來生物基因的污染，轉基因技術可能對生物倫理和生物多樣性構成威脅，可能會出現(xiàn)使用轉基因食品而導致過敏現(xiàn)象的發(fā)生；其三轉基因食品可能含有未被發(fā)現(xiàn)的致毒物質。關于轉基因食品的安全性的認識不同國家觀點相異，學界、技術界和政府也沒有達成一致的結論。美國認為轉基因技術是安全的，而以歐盟為代表的西方國家卻反對轉基因食品的生產、銷售和食用，并禁止美國的轉基因食品向其出口。
三、實踐回應——轉基因食品安全法律規(guī)制的構建進路
（一）規(guī)范化保障機制：構建轉基因食品安全法律規(guī)制的制度基礎
轉基因技術是一項新興技術，其對人體健康、生態(tài)環(huán)境的影響不可預知。為了確保轉基因技術的安全應用和轉基因科研活動的正常開展，我們必須構建規(guī)范化和制度化的保障機制。第一，建立明確的轉基因食品安全標準制度。轉基因食品技術標準制度是我國轉基因食品安全立法體系中一個獨立的、特殊的、重要的組成部分。轉基因食品技術標準是國家為了提高轉基因食品質量、控制污染，按照法定程序制定的具有法律性質的各種技術規(guī)范的總稱，以期實現(xiàn)人體健康、社會財富和生態(tài)平衡。目前我國轉基因食品安全標準方面的規(guī)定仍是落后、模糊和空白，我們可以綜合我國國情的基礎上制定適合我國經濟、技術和社會發(fā)展水平的食品安全標準。第二，規(guī)范合理的轉基因食品安全檢測制度。轉基因食品具有很強的技術性，要努力做到消費者的食用安全，所有的轉基因食品都必須經過系統(tǒng)、全面和嚴格的檢測監(jiān)管程序。檢測程序是一種事前的預防，爭取在轉基因食品上市前就發(fā)現(xiàn)問題，確保消費者的身體健康和生態(tài)環(huán)境安全。由于我國轉基因食品安全立法相對落后，缺乏上市前的檢測監(jiān)管程序，導致轉基因食品沒有被檢測或者沒有被嚴格檢測，可能對我國人們的生命、健康、財產和社會的生態(tài)系統(tǒng)造成巨大的危害。第三，制定專門的轉基因食品知識產權保護制度。知識產權人的權利包括獨占權、許可權、轉讓權、標記權和放棄權。轉基因食品技術知識產權制度保證了知識產權擁有者對轉基因食品生產的高度壟斷，其潛在經濟價值和高額回報使得各國的研究機構和大小公司紛紛投入巨額資金。如果沒有相對應的知識產權保護制度，可能會影響轉基因食品的生產、科研和銷售。第四，強化嚴格的法律責任體系。轉基因食品安全的法律責任是指違反有關轉基因食品安全法律規(guī)范，破壞轉基因食品安全的單位或個人，依法應當承擔的法律責任。包括行政責任、民事責任和刑事責任。轉基因食品安全法律規(guī)范具有國家的強制性，只有通過對違反轉基因食品安全法律規(guī)范的直接責任人或單位進行法律制裁，才能保障轉基因食品安全法律規(guī)范的順利實施。[6]
�。ǘ┥鐣员O(jiān)督機制：構建轉基因食品安全法律規(guī)制的環(huán)境氛圍
轉基因食品安全的規(guī)制是一個社會系統(tǒng)工程，離不開整個社會環(huán)境的優(yōu)化，比如建立社會誠信體系、完善社會相關的中介組織和加強媒體在轉基因食品安全規(guī)制中監(jiān)督披露作用，這是實現(xiàn)構建轉基因食品安全規(guī)制的環(huán)境保障。第一，整合社會誠信體系，加大受監(jiān)管企業(yè)的法律責任。市場經濟是信用經濟，誠信是降低交易成本、信息成本的基礎。誠信是市場經濟的基礎，沒有完善的信用制度，社會主義市場經濟就不可能真正建立和發(fā)展起來。因此，必須加快建立和完善適合我國國情的誠信管理法律制度，實施企業(yè)誠信守法提醒制、警示制、公示制，構建社會信用體系。對企業(yè)采取信用等級管理制度，對違反法律法規(guī)的企業(yè)給予降級處理，并對企業(yè)的等級狀況進行網上公示，促使企業(yè)在社會監(jiān)督的壓力下放棄違法和機會主義傾向。第二，培育社會中介組織，加強社會的自律控制機制。由于信息的不對稱和規(guī)制主體的能力限制，必須培育并完善社會中介組織，積極推行行業(yè)自律。根據國外先進經驗，也要防止社會中介組織的權力異化和出租、尋租，強調對社會中介組織的引導與管理。第三，重構信息披露制度，強調媒體的輿論監(jiān)督。轉基因食品由于高技術性使消費者存在嚴重的信息不對稱問題。只有建立發(fā)達的信息傳播平臺，使轉基因食品安全的相關信息讓消費者低成本、快速的獲得，才能保障消費者對轉基因食品的識別能力、權利的保障能力。
（三）消費者參與機制：構建轉基因食品安全法律規(guī)制的社會保障
消費者的意愿是每一個具體人群或個人意愿的集合，同樣消費者的利益也是每一個具體人群或個人利益的集合，個體的意愿或利益只有符合消費者意愿或利益時，才有其合理性。因此，消費者有權參與轉基因食品的安全評價標準的制定，參與到轉基因食品的安全管理規(guī)則的制定，從而使人們通過參加決策，制定政策來控制各種活動，自覺或民主地投入致力于發(fā)展轉基因食品的努力上去。消費者參與轉基因食品安全保障制度的機制則應是明晰確定對包括預案參與、全過程參與及行為參與在內的過程和方法。第一，消費者對預案參與。預案的通過往往表現(xiàn)為國家的公共政策，這是消費者參與轉基因食品安全保障的根源，是根本的、最基礎的和最高層次的參與。綜合決策部門或轉基因食品安全保障的主管部門在制定轉基因食品政策、法規(guī)、規(guī)劃和可行性論證時，主要通過網上討論、問卷調查、專家咨詢、消費者聽證會、消費者代表座談等形式，來征詢、聽取消費者的意見；決策出臺前的論證會應請消費者代表參加，決策出臺時要采用適當方式公布于眾，消費者不認可的決策決不能出臺。第二，消費者全過程參與。這是消費者參與轉基因食品安全保障的關鍵，是事前的監(jiān)督性參與。在轉基因食品的生產、研究、銷售以及售后問題等決策的實施過程中要隨時聽取消費者意見，接受輿論監(jiān)督。通常采用食品安全電子信箱、免費熱線電話、重點新聞曝光和網絡平臺來獲取消費者信息的多種方式。充分發(fā)揮公益組織、消費者協(xié)會、人民代表、新聞記者等的作用，同時要定期召開公開的信息發(fā)布會，保證消費者的知情權。(m.panasonaic.com)[7]第三，消費者行為參與。消費者行為參與主要是要求政府應面向社會，面向消費者進行轉基因食品的宣傳教育工作，擴大消費者對轉基因食品的了解能力，提高消費者的信息辨別能力，消除消費者對轉基因食品的擔心，以緩解對轉基因食品安全性的顧慮，促進轉基因食品市場環(huán)境的培育。
�。ㄋ模﹪H化協(xié)調機制：構建轉基因食品法律規(guī)制的合作平臺
隨著世界經濟一體化和全球化的加快，整個世界經濟已經形成了一個統(tǒng)一的有機整體，尤其是在我國加入世界貿易組織之后，其他國家的技術、經濟和文化對我國的影響逐步加深。轉基因食品是一個技術含量高的產業(yè)，國外在這方面有著極其豐富的經驗，在美國有轉基因食品生產的產業(yè)化經驗，在歐盟有完善健全的食品安全監(jiān)管、規(guī)制經驗，這些都需要我們通過國際化協(xié)調機制來解決，創(chuàng)造一個國際化平臺，實現(xiàn)對轉基因食品法律規(guī)制的國際化和本土化并行發(fā)展。轉基因食品安全問題的跨國性、突發(fā)性、不確定性和長期性以及生物安全學的科學性，決定了解決轉基因食品安全問題的策略是系統(tǒng)的、全方位的，應在全球范圍內建立一個綜合性轉基因食品安全體系，加強國際合作，進而增進全球化時代的國家安全。在經濟貿易日益全球化的背景下，轉基因作物及食品安全領域的國際合作尤為重要，任何一個國家都不可能僅通過其國內食品立法保護本國的利益。由于全球自然生態(tài)環(huán)境的整體性，特別是在經濟貿易全球化的背景下，進行轉基因食品安全管理的國際合作尤為重要。[8]我國的轉基因食品安全立法應廣泛吸收和轉化國際法中有關轉基因食品安全的法律規(guī)范，借鑒和參考生物安全管理國際慣例，強化我國轉基因食品安全管理和法律保障，在維護我國合法權益的基礎上，與全球各國共同合作，在建設國際化合作機制的基礎上致力于轉基因食品安全法律桂枝的研究和發(fā)展。
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