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論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善
楊向暉
眾所周知，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要的戰(zhàn)略意義。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展的核心是土地問題，沒有良好的土地制度的支撐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也就無從談起。構(gòu)建我國良好農(nóng)村土地制度的一個重要方面就是要建立科學(xué)合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，以此來促進(jìn)農(nóng)村土地要素在法律范圍內(nèi)的合理流動，從而達(dá)到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發(fā)利用率，發(fā)展我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但由于相關(guān)法律制度的極不完善，加上規(guī)范的農(nóng)村土地市場尚未形成，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)很多問題，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，因此必須盡快完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。我國理論界對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度給予了充分的關(guān)注和研究，紛紛從不同的立場和視角提出各自的看法和建議，有力促進(jìn)了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)理論的豐富和發(fā)展。但是，由于農(nóng)村土地權(quán)利本身的復(fù)雜性，以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為較為新生的社會現(xiàn)象，進(jìn)入人們研究的視野的時間不是很長，也由于其他社會因素的制約，目前，我國理論界關(guān)于農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的研究成果較為有限，未形成深入系統(tǒng)的學(xué)術(shù)專著，其理論研究的深度和廣度有待加強。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎(chǔ)上，對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對完善我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的有所裨益。由于本人的學(xué)識有限，錯誤紕漏之處在所難免，敬請指正。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念及特點
�。ㄒ唬┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念
我國法律雖然對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作了一些相關(guān)規(guī)定，但是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在立法上仍未有一個準(zhǔn)確的定義，理論界對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也理解不一。有人認(rèn)為“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地承包期內(nèi)，承包方以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”[1]；還有人認(rèn)為“農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是指在保持集體土地所有權(quán)主體不變、確保家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定的前提下，土地使用權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移與交易”。筆者認(rèn)為，所謂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指在土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)得以確定的前提下，在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)及土地的農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法自愿將取得的土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉(zhuǎn)移給他人的行為。這一定義需從以下幾個方面進(jìn)行理解：
第一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種用益物權(quán)變動的行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)首先在立法上應(yīng)將其界定為一種物權(quán)，這是構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。我國新頒布的《物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的有力明證，從土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容來看，它是一種排他性的支配權(quán)，這也完全符合物權(quán)的特點。此外，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐操作及權(quán)利受到侵害后的司法保護(hù)具有積極意義。因此土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是用益物權(quán)的變動行為。
第二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)未改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不管以何種方式進(jìn)行，農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)始終不變，其性質(zhì)仍然是農(nóng)村集體所有。“土地承包經(jīng)營權(quán)只是一種新型的用益物權(quán)，而不是完整的所有權(quán)。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權(quán)，不包括最終的處分權(quán)，因此承包人對土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中土地集體所有的性質(zhì)不會改變。
第三、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不改變土地農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)。土地是極其寶貴的資源，我國的基本國情是人多地少，耕地面積有限。為保護(hù)我國日益減少的耕地資源，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都明確規(guī)定：受讓方應(yīng)按照法律法規(guī)的規(guī)定，不得改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，對于流轉(zhuǎn)后的土地必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，絕不能挪作他用。所以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一種不改變土地農(nóng)業(yè)用途的權(quán)利轉(zhuǎn)移。
�。ǘ┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點
根據(jù)調(diào)查，當(dāng)前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)如下特點：
1、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，速度加快
自我國加入WTO以來，增加農(nóng)民收入，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)成為農(nóng)村工作的重點，不少地方政府和有關(guān)部門高度重視農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題，并采取有效措施大力促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在政府部門的大力倡導(dǎo)之下，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴(kuò)大，速度加快。
2、土地流轉(zhuǎn)區(qū)域不斷擴(kuò)張
過去農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)收入較高且穩(wěn)定的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)以及大中城市的郊區(qū)和郊縣，非發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民因為就業(yè)途徑較少，家庭收入對土地依賴度高，土地流轉(zhuǎn)情況很少發(fā)生。但隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力的流動，現(xiàn)在發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的地域擴(kuò)展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內(nèi)陸省份。
�。�、土地流轉(zhuǎn)形式多樣化
目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有多種形式，大致有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對于上述方式，我國法律明確規(guī)定的有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規(guī)定，但在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中客觀存在。筆者認(rèn)為，既然法律將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一種用益物權(quán)，其以何種方式流轉(zhuǎn)應(yīng)充分尊重權(quán)利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關(guān)法律規(guī)定，權(quán)利人可按照自己的實際需要靈活地選擇各種方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此，當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有多樣化特點。
4、土地流轉(zhuǎn)的利益分配的多樣性
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的利益分配正從過去“先有集體統(tǒng)一收入，再分配補償給流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶”的單一形式，發(fā)展為集體統(tǒng)收統(tǒng)分、農(nóng)戶直接轉(zhuǎn)包獲取土地流轉(zhuǎn)收入、農(nóng)戶入股合作經(jīng)營、集體與農(nóng)戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的利益分配呈現(xiàn)多樣性[3]。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度所存在的問題
我國法律雖然已允許土地承包經(jīng)營權(quán)以一定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但“法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于籠統(tǒng)而簡單，未形成完備的法律體系，其系統(tǒng)性、針對性、可操作性不強，其缺陷和不足顯而易見”[4]。但我國法律在缺位的同時又給土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了一些不必要的限制，如對流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)范圍和方式等進(jìn)行過于嚴(yán)格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護(hù)和支撐，加之現(xiàn)實中不利因素的影響，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場極不成熟、相關(guān)配套制度缺失等，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中面臨各種障礙、出現(xiàn)各種問題，如農(nóng)民利益受損、非法改變土地用途、流轉(zhuǎn)程序混亂、流轉(zhuǎn)糾紛增多、土地資源的效益未能充分發(fā)揮等等。這些問題的存在嚴(yán)重制約著土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，使得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅不能達(dá)到預(yù)期的社會效益，反而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，從而影響農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。因此必須將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的問題逐一進(jìn)行深入分析，然后找出相應(yīng)的對策和措施，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制。筆者現(xiàn)從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度在立法方面的缺陷以及在現(xiàn)實中所存在的問題這兩方面來進(jìn)行分析。
�。ㄒ唬┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法缺陷
1、土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定不明確
土地產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地市場健康運行的基礎(chǔ)，而我國現(xiàn)行法律并未對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰界定，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系極不明確。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地屬農(nóng)村集體所有，然而，我國存在三級農(nóng)民集體，土地所有權(quán)分別為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村民委員會和村民小組掌握，因此農(nóng)村土地所有權(quán)的代表不明確。此外，農(nóng)村集體同時扮演著土地所有者和經(jīng)營管理者的雙重角色，其職責(zé)規(guī)定不明確。由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，導(dǎo)致各方的權(quán)責(zé)利不明確，使得各利益主體行為極不規(guī)范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。這種模糊不清的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不利于土地資源的優(yōu)化配置，從而直接阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)[5]。
2、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確
《土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其它方式流轉(zhuǎn)”。我國法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定，筆者認(rèn)為存在如下缺陷：
第一、“其他方式”規(guī)定不明確�！捌渌绞健钡降资呛畏N方式，是否可以任意創(chuàng)造，不得而知。而且，也不能從任何其他規(guī)定中看到相關(guān)的說明。新頒布的《物權(quán)法》也沿襲這種提法。筆者認(rèn)為不妥，雖然法律規(guī)定的兜底條款既有靈活性的一面，適應(yīng)與時俱進(jìn)的需要，但對廣大農(nóng)戶而言，如果沒有法律和政策上的明確指引，必然會影響其對土地流轉(zhuǎn)可能性的判斷，從而影響土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。
第二、關(guān)于抵押方式規(guī)定不明確。《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定，通過家庭承包以外的其它方式如招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）農(nóng)村土地所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，而家庭承包取得土地承包經(jīng)營權(quán)則未允許抵押。此種規(guī)定很不合理，隨著社會的發(fā)展，一些動產(chǎn)、不動產(chǎn)所蘊含的動態(tài)經(jīng)濟(jì)潛能已經(jīng)大大超過其靜態(tài)價值。這些財產(chǎn)被過多限制或不能抵押，其經(jīng)濟(jì)效用就不能得到最大程度的發(fā)揮，從而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[6]。 既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，就應(yīng)該允許其可以進(jìn)行抵押，這也符合擔(dān)保法的原理。從新頒布的《物權(quán)法》依然不認(rèn)同抵押的流轉(zhuǎn)方式來看，筆者認(rèn)為立法者的價值取向還沒有改變，仍然覺得抵押風(fēng)險性太大。這種想法，低估了農(nóng)民的經(jīng)營能力和對風(fēng)險的估測能力，事實上“農(nóng)民是理性的，他們并不保守，也不反對現(xiàn)代化。他們對價格有足夠的反應(yīng)，他們在行為努力上具有與其它社會階層同樣的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我國的現(xiàn)實情況不是農(nóng)民的市場和經(jīng)營意識有無達(dá)到立法和政策層面的問題，而是農(nóng)民手中沒有足夠的流動資金，無法擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)行集中經(jīng)營。行之有效的辦法就是允許農(nóng)民以手中的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的合理利用。所以，筆者認(rèn)為我國法律應(yīng)認(rèn)同抵押這一流轉(zhuǎn)方式。
第三、關(guān)于繼承的方式表述不明確。我國現(xiàn)行法律在土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題上沒有使用“繼承”這一概念，而是變通地表述為“由繼承人繼續(xù)承包”。而新頒布的《物權(quán)法》則對繼承沒有做出任何規(guī)定。筆者認(rèn)為，這是立法上的失誤，既然林地能夠繼承，為什么草地、耕地就不能繼承？同一權(quán)利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂；而且，禁止耕地、草地的經(jīng)營權(quán)繼承，會嚴(yán)重影響農(nóng)民對土地的長期規(guī)劃，不利于發(fā)揮其積極性。因此，從立法的同一性和著重保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，法律應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)以繼承的方式流轉(zhuǎn)。
3、流轉(zhuǎn)存在嚴(yán)格的限制性規(guī)定
我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體和范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制。如《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的必須經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理辦法》第九條規(guī)定：“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”；互換則要求是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包方之間進(jìn)行；轉(zhuǎn)讓要求受讓方只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶且轉(zhuǎn)讓方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；入股則限定在承包方之間；轉(zhuǎn)包則限定在本集體組織內(nèi)部等。這些限制性的規(guī)定使得“農(nóng)民退出土地的成本非常高”[8]，導(dǎo)致一些缺乏經(jīng)營能力而又想退出的農(nóng)民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經(jīng)驗、擁有先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的經(jīng)營組織和承包個人則無法進(jìn)入農(nóng)地從事生產(chǎn)經(jīng)營，從而使得土地的利用率和農(nóng)戶的種地積極性受到極大影響，農(nóng)業(yè)的市場化和規(guī)�；M(jìn)展緩慢。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定也極不合理，我國法律并未對同意的條件做出明確的界定，如發(fā)包人不同意，即使能產(chǎn)生高效益的轉(zhuǎn)讓亦屬無效，這項規(guī)定極大束縛了土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實問題
由于立法的缺陷和現(xiàn)實中各種不利因素的制約，我國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制在土地流轉(zhuǎn)實踐中運行不暢，面臨諸多問題，現(xiàn)分述如下：
1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場極不成熟
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要成熟的土地市場的支撐，健全的土地市場能為土地流轉(zhuǎn)提供規(guī)范的交易場所，從而促進(jìn)農(nóng)村土地快捷有效地流轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實當(dāng)中，我國的農(nóng)村土地市場還只是初具雛形，極不成熟，其主要體現(xiàn)在：第一、農(nóng)村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經(jīng)營權(quán)價格的估算缺乏相應(yīng)的參考標(biāo)準(zhǔn)。第二、缺乏完善的市場運行機制，農(nóng)村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，土地流轉(zhuǎn)受地方政府的控制較大，土地產(chǎn)權(quán)還不能實現(xiàn)跨區(qū)域流動。第三、缺乏完善的中介機構(gòu)的服務(wù)，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏完備的中介服務(wù)機構(gòu)，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地保險機構(gòu)和土地融資機構(gòu)等。由于缺乏完善的市場服務(wù)體系和有效的市場運行機制，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場極不成熟，導(dǎo)致土地供求信息受阻，信息輻射面狹小，從而導(dǎo)致土地市場供求失衡；同時使得農(nóng)村土地的商品化程度偏低，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)價值不能充分體現(xiàn)，市場化操作相當(dāng)困難，因而嚴(yán)重阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序的流轉(zhuǎn)。
2、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重
近年來，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害的問題較為突出，主要體現(xiàn)在：一是以權(quán)力剝奪農(nóng)戶的自主決策權(quán)，有些地方違背農(nóng)民意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)作為增加地方收入和福利的手段，抑或作為政府決策者“政績”的形象工程；有些地方為了降低開發(fā)成本和便于招商引資，借土地流轉(zhuǎn)為名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長期地價出讓土地承包經(jīng)營權(quán)，這些強制性的土地流轉(zhuǎn)，勢必?fù)p害農(nóng)民的切身利益；二是隨意調(diào)整承包地，分出所謂的“口糧田”、“機動田”，在本已分到各戶的承包地中切出機動田，由集體甚至村干部個人掌握；三是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中與民爭利。這些行為嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，影響了農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活。
3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范
農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包、互換等土地流轉(zhuǎn)，多是自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，相互之間只是口頭協(xié)議，沒有簽訂書面的文字合同或契約來規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，這就造成土地承包關(guān)系的混亂，致使土地流轉(zhuǎn)工作無序進(jìn)行。有的農(nóng)戶之間雖簽有協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容簡單，標(biāo)的物不明確，權(quán)利義務(wù)規(guī)定不清楚，違約責(zé)任不祥，易引發(fā)合同糾紛。此外，農(nóng)戶之間自發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短而且極不穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)雙方大多約定為一年一變，使得受讓方?jīng)]有長期保障，不肯對土地作較多投入，只維持現(xiàn)狀，生怕資金無法收回，從而造成土地資源的浪費。這都不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
4、農(nóng)村社會保障體系的缺失
我國農(nóng)村并沒有建立完備的社會保障體系，農(nóng)民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的社會保障，以化解失業(yè)、疾病等風(fēng)險，“均等地占用土地并盡可能多地?fù)碛型恋刭Y源是一種最有效的社會保障，中國農(nóng)村現(xiàn)行票據(jù)分配土地的制度安排是一種最典型的土地型社會保障制度”[9]。因此，在我國農(nóng)村社會，土地依然承擔(dān)著主要的社會保障功能。由于土地的最低社會保障功能沒有一個替代物，因此大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看作是“活命田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至荒蕪棄耕，也不輕易流轉(zhuǎn)土地。由于不能使農(nóng)民和土地有效分離，這就極大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率低下。
5、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制的缺失
《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，因土地承包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的，可請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調(diào)解決，也可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，或直接向人民法院起訴。而當(dāng)前的現(xiàn)實情況是，一方面，大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機構(gòu)尚未形成處理土地糾紛的規(guī)范化制度，也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)，另一方面，現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和規(guī)模卻越來越大，許多程序不規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了越來越多的糾紛，這二者的矛盾使得農(nóng)村中許多土地流轉(zhuǎn)糾紛無法得到及時合理的解決，從而阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)，也影響了農(nóng)村的穩(wěn)定。
三、完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的對策及建議
如前文所述，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度極不完善，既有立法上的缺陷，也有現(xiàn)實中的問題，從而制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度亟待完善，這就要求：一方面要從立法上完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度具有針對性、系統(tǒng)性和可操作性；另一方面又要加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)與發(fā)展，加快相關(guān)配套措施的建立與完善。同時，政府要切實履行自身的職責(zé)，采取有效措施，加強對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)引導(dǎo)與規(guī)范管理，這樣才能促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理有序地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的社會效益。筆者現(xiàn)具體從以下幾個方面來進(jìn)行集中論述。
�。ㄒ唬┩恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的立法完善
1、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)主體
土地產(chǎn)權(quán)明確是交易的前提，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中就會導(dǎo)致相關(guān)物質(zhì)利益關(guān)系的混亂，農(nóng)民的合法權(quán)益易受到侵害。明確土地產(chǎn)權(quán)，就是要明確土地所有權(quán)的主體代表，其關(guān)鍵問題是要統(tǒng)一集體所有權(quán)的主體，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及村民小組三級所有的分化現(xiàn)象。具體做法是明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是村集體，按照我國有關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村實際情況，應(yīng)當(dāng)確立村民委員會作為集體土地所有權(quán)主體的代表。因為村民委員會是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農(nóng)民的共同意愿獨立行使權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，最適宜充當(dāng)農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，法律應(yīng)賦予其相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，使其很好地行使土地所有權(quán)人的職責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。其他組織因缺乏相應(yīng)的資質(zhì)和條件，不便充當(dāng)農(nóng)村土地的所有權(quán)的代表。鑒于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重要性，筆者強烈建議立法機關(guān)根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村的實際情況，制定頒布《農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法》來確立合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步穩(wěn)定和明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，以加強對農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)。
2、修改法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理規(guī)制
如前文所述，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)置了許多不合理的限制規(guī)定。法律對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制與土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性不相吻合，其實質(zhì)是對農(nóng)民行使土地權(quán)利的一種干預(yù)，我國新頒布的《物權(quán)法》既然已經(jīng)把土地承包經(jīng)營權(quán)明確界定為物權(quán)，就應(yīng)該賦予農(nóng)民相應(yīng)的支配權(quán)，“所謂物權(quán)之直接支配性，指物權(quán)人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入，對標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容之特性”[10]。立法對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制的本意是考慮到農(nóng)村保障制度并未健全，土地依然是農(nóng)民的生活保障，盲目轉(zhuǎn)讓土地的風(fēng)險性太高，容易造成農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，其實這種擔(dān)心是多余的，既低估農(nóng)民的經(jīng)營能力，也不符合社會實際，農(nóng)民是理性的，他會根據(jù)自身利益的需求來決定是否處分其土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，在現(xiàn)實生活中，隨著農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及市場經(jīng)濟(jì)的建立與完善，農(nóng)民的就業(yè)途徑更為廣闊，收入來源也日益多樣化。農(nóng)民與土地的關(guān)系也日趨松散，依賴土地而生存的現(xiàn)象將越來越少。因此，法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做如此嚴(yán)格的限制完全沒有必要，只會造成土地流轉(zhuǎn)的成本過高，導(dǎo)致土地的閑置，阻礙土地流轉(zhuǎn)和土地效益的發(fā)揮，進(jìn)而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，筆者建議取消對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理限制，尤其是廢除土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定，從而為土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。
3、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式
（1） 要賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的農(nóng)地抵押權(quán)。我國法律對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押基本持否定態(tài)度，這與物權(quán)屬性不相吻合。農(nóng)地如果不能作為抵押物進(jìn)入市場，既不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不利于農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更延緩了農(nóng)村信用市場的發(fā)展，也與市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展對融資的極大需求不相適應(yīng)。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，物權(quán)人對其權(quán)利在效力上具有可處分性。因此，我國法律要賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人的抵押權(quán)。
（2） 要允許土地承包經(jīng)營權(quán)以繼承的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從保護(hù)耕地、鼓勵承包人對土地持續(xù)投入以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊。考慮到社會公平，為平衡農(nóng)戶間的利益及農(nóng)村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當(dāng)增加新承包人的義務(wù)。在具體設(shè)計時，可作如下規(guī)定：第一，在發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)繼承時，應(yīng)當(dāng)首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等有關(guān)農(nóng)地管理的規(guī)定。第二，可借鑒臺灣地區(qū)的立法，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人可優(yōu)先于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán)，對于非務(wù)農(nóng)的繼承人，可以繼承其他財產(chǎn)。如其他財產(chǎn)不足其繼承份額，可以進(jìn)行金錢補償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務(wù)農(nóng)人口，除非該繼承人自此從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，否則應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)，將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權(quán)進(jìn)行登記上的分割，否則會導(dǎo)致農(nóng)地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個農(nóng)地使用權(quán)，則在保證使用權(quán)完整的前提下公平分配；如不足分配，則對未分得的繼承人折價補償，對于多余的地塊或無法分配的情形，則由繼承人共有，或?qū)⑼恋爻邪?jīng)營權(quán)變賣或折價。因此，無論是在理論上，還是在實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)完全可以以繼承的方式流轉(zhuǎn)。
�。�3） 其他流轉(zhuǎn)方式可予以一定的明確，同時，我國法律還應(yīng)鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)人采取多種方式流轉(zhuǎn)，如入股、出典、委托轉(zhuǎn)包、家庭聯(lián)產(chǎn)承包合作經(jīng)營、交付土地承包經(jīng)營權(quán)由他人代耕代種等等。
（二） 加強政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用
1、加強政府的服務(wù)與管理職責(zé)
在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，作為直接管理的政府部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，切實履行其對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)與管理職責(zé)。筆者建議設(shè)置專門的職能機構(gòu)如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心或管理委員會等，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作。其具體職能可設(shè)定為：在堅持農(nóng)民自愿有償?shù)那疤嵯�，積極引導(dǎo)符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)民實行土地流轉(zhuǎn)；規(guī)范操作程序，指導(dǎo)農(nóng)民依法簽訂好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的書面合同，并建立健全土地流轉(zhuǎn)檔案，詳細(xì)登記流轉(zhuǎn)農(nóng)地的面積、位置、質(zhì)量、等級、價格與期限；仲裁處理土地流轉(zhuǎn)糾紛；監(jiān)督流轉(zhuǎn)后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發(fā)生等；為農(nóng)民提供法律、金融、市場、信息等方面的服務(wù)，幫助農(nóng)民解決在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中遇到的實際困難[12]。
2、規(guī)制政府行政權(quán)力、保障農(nóng)民權(quán)益
在明確政府指導(dǎo)和監(jiān)督管理的職責(zé)的同時，對于政府部門的行政權(quán)力也必須予以一定的規(guī)制，以防止其權(quán)力的濫用，避免對農(nóng)民合法權(quán)益的損害。因此，必須通過嚴(yán)密的監(jiān)督和制約體系將政府部門的行政權(quán)力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規(guī)范和方便政府部門行使職權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益、促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)健康合理地流轉(zhuǎn)。筆者建議各地方立法機構(gòu)，可按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，制定符合地區(qū)實際的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)和實施細(xì)則，使政府部門的指導(dǎo)、服務(wù)與管理工作落到實處，從而促使土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
�。ㄈ┩晟仆恋爻邪�(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的配套措施
1、培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場
如前所述，我國當(dāng)前的農(nóng)村土地市場極不成熟，其市場功能還不能很好的發(fā)揮和體現(xiàn)，那么如何培育我國農(nóng)村土地市場呢？筆者認(rèn)為，除了要建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)戶是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的直接交易主體之外，現(xiàn)階段必須作到如下幾點：
首先，要著手研究建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的運行機制，重點是土地承包經(jīng)營權(quán)的價格機制、土地承包經(jīng)營權(quán)交易的中介機制、土地承包經(jīng)營權(quán)收益分配機制的建設(shè)。就農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學(xué)的方法確定與國有土地使用權(quán)價格相協(xié)調(diào)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基準(zhǔn)地價，由土地管理部門定期公布；就土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機制而言，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展需要配套的市場中介服務(wù)體系，要建立包括咨詢、地價評估代理、仲裁等機構(gòu)及相關(guān)制度，并做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保險等工作；就農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配制度而言，應(yīng)當(dāng)使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益在交易當(dāng)事人之間合理分配，以保護(hù)各方的合法權(quán)利。
其次，要建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估制度，即由具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地管理部門審定。
最后，要使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的透明度。建立健全法律法規(guī)約束、金融約束、產(chǎn)權(quán)約束、內(nèi)部責(zé)任義務(wù)約束等。
2、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序
鑒于我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序極不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛日益增多，為促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須建立相應(yīng)的機制來規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。針對農(nóng)村社會土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，筆者建議采取如下具體措施：
第一，修改合同法的相關(guān)內(nèi)容，在合同法里邊增設(shè)有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有名合同，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使雙方權(quán)利義務(wù)法定化，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要合同條款予以明確規(guī)定，以供當(dāng)事人在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時予以借鑒，同時法律應(yīng)強制規(guī)定當(dāng)事人在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時必須簽訂書面合同，把書面合同作為合同生效的要件之一。第二，設(shè)立合同備案程序，即當(dāng)事人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同后必須報專門的職能機構(gòu)備案，如果合同內(nèi)容不符合法律規(guī)定或有不適當(dāng)?shù)牡胤�，職能機構(gòu)可以建議當(dāng)事人對其進(jìn)行補充和修改。第三，在合同履行過程中，設(shè)立監(jiān)督程序，即由土地管理機構(gòu)對當(dāng)事人履行合同的情形進(jìn)行合法監(jiān)督，以保證土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同依法有序地履行。
3、加快農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)
一是要創(chuàng)造必要的條件，對流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶統(tǒng)籌安排，重新就業(yè)，以減輕市場經(jīng)濟(jì)競爭對部分農(nóng)戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯(lián)系的農(nóng)村保險基金，發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，形成涵蓋整個農(nóng)村的災(zāi)害補償體系，保障農(nóng)戶具有再生產(chǎn)經(jīng)營的能力；(m.panasonaic.com)三是逐步建立以集體和農(nóng)戶自我保障為基礎(chǔ)，政府予以一定扶持的社會保障機制，并大力發(fā)展多種形式的社會保障基金，村社合作醫(yī)療和經(jīng)濟(jì)互助會等群眾急需的互助保障組織，促進(jìn)農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、互助等農(nóng)村社會保險體系的發(fā)展；四是對殘疾人、五保戶、貧困戶等特殊人群進(jìn)行多層次的扶持，創(chuàng)造條件為他們提供必要的生活保障，從根本上解決他們將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之后的后顧之憂[13]。
4、建立多元的糾紛解決機制
如前文所述，我國目前在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制非常欠缺。因此，必須進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機制，為保障農(nóng)民土地權(quán)利提供有效解決的法律途徑。首先，建議在縣城成立專門法律援助機構(gòu)，為農(nóng)民免費提供有關(guān)土地流轉(zhuǎn)權(quán)利保障及解決糾紛的咨詢和代理。其次，土地部門應(yīng)建立一套受理、審查、調(diào)查農(nóng)民投訴狀的機制。目前，許多地方的農(nóng)民在處理土地糾紛時由于缺少對法律的了解，很少訴諸法院，而是采取告狀的形式向有關(guān)部門反映情況，以求取得公正處理，但我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的政府機構(gòu)對告狀的處理和審查尚未形成規(guī)范性的制度，因而常使這些糾紛得不到及時解決，積累了不少矛盾。因此，建議在土地管理部門形成專門接受和處理農(nóng)民土地投訴的程序和制度，并在農(nóng)村基層設(shè)立便于農(nóng)民反映和傳遞意見的簡便渠道，同時，設(shè)立群眾公開監(jiān)督制度，督促和提高處理糾紛的效率。最后，必須進(jìn)一步制定仲裁土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)的爭端處理機制。
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