淺談行政公訴制度的建立

張曉芹

《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！痹摋l規(guī)定確定了我國行政訴訟制度的基本模式是行政自訴制度，對行政公訴制度沒有提及。所謂行政公訴，是行政公訴人代表國家將行政主體侵犯公共利益的行政行為，提起人民法院進(jìn)行審理裁判的制度。
多年的行政與司法實踐在一定程度上說明建立行政公訴制度是必要的。本文試就行政公訴制度建立的可行性，以及行政公訴制度的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析探討。
一、行政公訴制度建立的可行性與必要性
行政訴訟制度建立和存在的根據(jù)是監(jiān)督、保障行政機(jī)關(guān)依法行政和維護(hù)公民合法權(quán)益，作為該制度基本模式之一的行政公訴制度有其存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。
1、行政公訴制度建立的理論基礎(chǔ)
第一，從權(quán)力制衡的角度來講，需要建立行政公訴制度。我國國家權(quán)力的分工與運(yùn)行的特點是：行政權(quán)強(qiáng)大且不斷膨脹，為了保持權(quán)力之間的制衡，使權(quán)力能合理運(yùn)作，需要強(qiáng)有力的措施來制約行政權(quán)。行政訴訟是對行政行為實施司法審查，是一種重要措施。 但是現(xiàn)行《行政訴訟法》僅僅規(guī)定了行政自訴制度，限制了行政訴訟功能的充分發(fā)揮。這就需要建立行政公訴制度，允許行政公訴人對行政機(jī)關(guān)違法行政或不作為侵犯公共利益時，提請法院啟動司法救濟(jì)程序，對行政權(quán)實施有效的監(jiān)督，以達(dá)到權(quán)力制衡之目的。
第二，從維護(hù)公共利益的目的出發(fā)，需要建立行政公訴制度�，F(xiàn)實生活中存在著大量公益被侵犯而得不到司法救濟(jì)的情況，如國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染和破壞、土地開發(fā)中的不合理利用、政府在公共工程的審批和招標(biāo)、發(fā)包過程中的違法行為等。存在這種狀況的原因是對這些違法侵犯公益的行為，沒有有效的監(jiān)督制約的途徑、糾正懲治的措施。對此，可通過建立行政公訴制度，由行政公訴人作為國家和公共利益的代表，對行政機(jī)關(guān)違法侵犯公共利益時，向人民法院提起訴訟，以遏制各種損害公共利益的行為。
2、行政公訴制度建立的現(xiàn)實依據(jù)
第一，從各國的立法和司法實踐來看，大多已建立行政公訴制度。19世紀(jì)末的德國巴伐利亞邦開始在行政法院內(nèi)設(shè)立檢察官，負(fù)責(zé)對政府的違法行為向法院提起行政訴訟。英國行政法規(guī)定，檢察長為保護(hù)國家和公共利益，有責(zé)任代表公眾利益監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，并提起訴訟。美國聯(lián)邦總檢察長有權(quán)決定并參加他認(rèn)為涉及到聯(lián)邦利益的任何行政訴訟案件。在日本，公民可在民眾訴訟中以作為選舉人的資格或者其他與自己在法律上利益無關(guān)的資格提起訴訟。前南斯拉夫《行政訴訟法》規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)制定的行政文件有害于個人、聯(lián)合勞動組織、其他組織或共同體，具有管轄權(quán)的檢察員或法律授權(quán)的其他機(jī)關(guān)可以提起行政訴訟。這些國家行政公訴制度的確立，為我國制度的建立提供了可資借鑒的范例。
第二，從我國的理論和實踐來看，建立行政公訴制度也是可行的。在理論上，已經(jīng)有了較為成熟的刑事公訴制度。我國的刑事訴訟中，已經(jīng)確立了刑事公訴制度。刑事公訴在司法實踐中承擔(dān)了絕大部分懲罰犯罪、保障人權(quán)的任務(wù)，較好地實現(xiàn)了刑事訴訟的任務(wù)。民事訴訟中雖然沒有確立公訴制度，但確定了“支持起訴”原則，對處于弱勢地位的當(dāng)事人一方，其他團(tuán)體、組織可予以援助，以保障其訴權(quán)的行使。《行政訴訟法》第64條規(guī)定行政抗訴制度。這些為行政公訴制度的建立提供了可供參考的模式。在實踐中，已經(jīng)有了較為有效的做法。1997年，河南方城檢察機(jī)關(guān)第一次提起國有資產(chǎn)流失的訴訟，到2001年，全國各地的檢察機(jī)關(guān)提起類似的民事訴訟已達(dá)141起。行政公訴在一些地區(qū)已悄悄開展，如河南新野縣檢察院訴新野縣司法局新甸鋪法律服務(wù)所違法公證案。
二、行政公訴制度建立必須解決的基本問題
行政公訴制度的建立首先要解決什么人就什么事能夠提起行政公訴，以及如何引起行政公訴程序的發(fā)生。
1、行政公訴人的設(shè)計
行政公訴人是指在行政公訴案件中提起行政訴訟的主體。其特點是：它不是行政相對人，與行政主體的行政行為沒有直接利害關(guān)系；提起訴訟的目的是維護(hù)公共利益；不承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對行政公訴人的設(shè)計有三種模式：第一種模式是檢察機(jī)關(guān)；第二種模式是公益性團(tuán)體；第三種模式是自治組織。對公益性團(tuán)體和自治組織充當(dāng)行政公訴人，本人不敢茍同，理由有二：一公益性團(tuán)體和自治組織的職責(zé)是維護(hù)其成員的合法權(quán)益，其成員是一個特定的范圍。當(dāng)成員的權(quán)益遭受行政行為侵犯時，他們可以支持成員提起自訴，而沒有必要以自己的名義提起公訴；二公益性團(tuán)體和自治組織具有“私”性質(zhì)，且不能令人確信其能代表公共利益。而行政公訴人代表的是國家和公共利益，具有“公”性質(zhì)。
檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任行政公訴人是由人民檢察院的性質(zhì)和職責(zé)決定的。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——人民檢察院的基本職能是代表國家行使檢察權(quán)，以維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，它是以監(jiān)督法律的統(tǒng)一正確實施為職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)對法律監(jiān)督有多種形式，如提起訴訟、支持起訴、提起抗訴等。由此可知，檢察機(jī)關(guān)提起公訴應(yīng)是其職責(zé)范圍內(nèi)的事，由其擔(dān)任行政公訴人是當(dāng)然的，而且人民檢察院擁有足夠的專業(yè)知識和力量對違法行政行為進(jìn)行訴前審查，并決定是否提起公訴。
2、受案范圍的確定
《行政訴訟法》以概括與列舉相結(jié)合的方式確定了行政自訴的受案范圍。行政公訴的受案范圍也可以采取這種方式，具體包括：
① 有利于相對人的違法具體行政行為
如行政機(jī)關(guān)為不符合法定條件的行政相對人頒發(fā)證照、對依法
應(yīng)當(dāng)追究行政相對人的責(zé)任而不予追究，或行政機(jī)關(guān)在行政相對人
不具備法定獎勵條件的情況下，給予獎勵。
② 損害國家和公共利益的違法具體行政行為
政府決定興建可能破壞古文物、自然風(fēng)景的公共工程，或?qū)δ?br />存在公共安全隱患，威脅不特定多數(shù)人安全的建筑未采取相應(yīng)措施。除此，國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染和破壞、土地開發(fā)中的不合理利用及政府在公共工程的審批和招標(biāo)、發(fā)包過程中的違法行為， 應(yīng)納入行政公訴的范圍。
③ 法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政公訴的其他具體行政行為
有學(xué)者建議，將行政主體違法行政行為侵犯公民、法人或其他
組織的合法權(quán)益，受害人放棄起訴，或不知道可以起訴或無力起訴的行政行為也納入行政公訴的受案范圍。對此本人認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴，而不宜以自己的名義直接提起行政公訴。正如學(xué)者所言， 這樣客觀上鼓勵那些并非不知或不敢起訴的行政相對人對將這種麻煩的訟累“轉(zhuǎn)稼”給作為行政公訴人的檢察機(jī)關(guān)；同時不僅不利于培養(yǎng)公民的訴訟意識，而且會扼殺公民以法律手段維護(hù)自身利益的自覺性。
對抽象行政行為能否提起行政訴訟？本人對此持否定態(tài)度。抽象行政行為主要表現(xiàn)形式為國務(wù)院制定的行政法規(guī)、省級政府制定的行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件。根據(jù)憲法規(guī)定，這一監(jiān)督審查權(quán)只能由人大和政府行使，檢察院與法院對此行使監(jiān)督審查權(quán)沒有法律依據(jù)。
3、公訴程序的啟動
公訴程序的啟動方式主要是檢察院依職權(quán)主動審查，鑒于檢察機(jī)關(guān)事務(wù)繁多，不易發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的違法行為，可由公民、法人或其他組織向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉或提供線索。檢察機(jī)關(guān)對于檢舉，應(yīng)審查該案件是否屬于受案范圍，如屬于則啟動行政公訴程

序；如不屬于則應(yīng)書面告知檢舉人。檢舉人若有異議，可向同級人民代表大會及其常委會反映。
三、建立行政公訴制度的特殊規(guī)則
行政公訴除了遵循行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)有一些特殊的規(guī)定。
1、訴前程序
由于行政公訴人不同于行政相對人，因而在公訴案件中，不適用申請行政復(fù)議的訴前程序。但是為了節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，應(yīng)當(dāng)設(shè)立由行政公訴人以書面形式要求行政機(jī)關(guān)糾正其違法行政行為的訴前程序。行政機(jī)關(guān)不作為或拒絕糾正的，可提起行政公訴。
2、舉證責(zé)任
有的學(xué)者認(rèn)為， 行政公訴案件應(yīng)實行“誰主張誰舉證”的原則，理由是：行政公訴人是檢察機(jī)關(guān)，在能力、水平、經(jīng)濟(jì)實力、社會關(guān)系、技術(shù)等方面與行政主體實力相當(dāng)，具備相應(yīng)舉證能力。也有的學(xué)者認(rèn)為 行政公訴舉證責(zé)任應(yīng)以被告舉證為原則，理由是：行政機(jī)關(guān)作出的行政行為應(yīng)有法律依據(jù)。本人認(rèn)為，舉證責(zé)任的分配應(yīng)根據(jù)案件的性質(zhì)不同進(jìn)行合理分配。對有利于相對人的違法行政案件采取以被告舉證為主，對已經(jīng)或可能損害國家和公共利益的違法行政案件以原告舉證為主。
3、訴訟費用
我國法律規(guī)定，訴訟費用一般由敗訴方承擔(dān)，但在實際操作中，由原告先預(yù)付。然而在公訴案件中，對公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用非常可觀，如在環(huán)境污染等新型案件中，涉及高科技知識和方式的綜合運(yùn)用，所需費用恐怕作為公訴人的檢察機(jī)關(guān)難以承受。因此，建議可適當(dāng)減少行政公益案件的訴訟費用，對訴訟費用的預(yù)交可以按比例分期支付，案件審結(jié)后由敗訴方一次交清。
4、公訴與自訴的重合問題
在行政公訴案件中，不可避免地會出現(xiàn)公訴與自訴的重合情況，如某一行政行為既侵犯了某一特定相對人的權(quán)益，同時又侵犯了公共利益，若該相對人為維護(hù)自身權(quán)益提起行政自訴，而行政公訴人為維護(hù)公共利益又提起行政公訴。在這種情況下，應(yīng)參照我國刑事訴訟中“公權(quán)優(yōu)于私權(quán)”的原則，由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，但允許行政相對人作為當(dāng)事人出庭，提起自己的主張和請求，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利。因為檢察機(jī)關(guān)提起公訴為了維護(hù)公共利益，其中也包括特定相對人的權(quán)益；賦予行政相對人一定的權(quán)利是有利于鼓勵訴訟，也使人民法院在審理案件過程中，更直觀地傾聽當(dāng)事人的主張和感受當(dāng)事人所受的侵害，以更好地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和公共利益。

（作者單位：中共揚(yáng)州市邗江區(qū)委黨校）

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