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基層法律服務狀況考察報告
以農(nóng)村基層法律服務所為窗口第一部分理論框架
一、選題與定義
一位學者曾經(jīng)斷言，“中國的問題仍然主要是農(nóng)村的問題。中國社會的現(xiàn)代化的最重要任務之一就是農(nóng)村社會的現(xiàn)代化。因此，一個真正關心中國人喜怒哀樂的人就不能不關心中國最基層社會的人的生活。”即使那些把興趣投向城市、投向“正規(guī)軍”法律服務、投向標準化或目標性司法程序建構的人，也無法否認研究中國基層法律服務的現(xiàn)狀與改革在研究整個中國司法問題所具有的特別意義。基層社會和基層政府是整個中國社會和整個國家的地基，對于基層社會的治理一直是中國政府治理策略（社會綜合治理）的重點之一，基層司法構成我國司法制度的基礎和主體（法律規(guī)定基層法院以及作為其組成部分的人民法庭管轄除法律法令另有規(guī)定以外的所有一審案件）。在司法專業(yè)化與司法民眾化的沖突/雙重困境中以及強大的訴訟積案壓力下，尋求建立為當事人提供充分、適當、可供選擇的多元糾紛解決機制，為簡單、小額的案件提供低廉、快捷的法律服務，亦即“獲得正義”（accesstojustice）是當代世界普遍面臨的重大課題。在中國這種城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異巨大并且不斷增大卻又實行單一制政府結構形式的大國，如何為占中國人口主要成分的基層老百姓特別是廣大農(nóng)民提供符合其經(jīng)濟、文化層次需求的有效的法律服務，一方面直接關系到基層糾紛的解決和基層社會的穩(wěn)定，另一方面也將影響到作為“標準模式”的民事訴訟結構是否能夠在我國社會里找到確實適合的土壤、并真正地扎下根來這一重大問題，并最終影響中國在尚未全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的階段面臨后現(xiàn)代社會的沖擊能否作出適時適當?shù)幕貞��！?br /> 本課題所指的“基層”是以中國行政和司法建制為標準，指縣級層次上的縣(市、區(qū))，以及它們的行政下級（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處）和司法派出機構（派出法庭）所轄的區(qū)域；本課題所稱的“法律服務”是指代理訴訟、辦理非訟法律事務、調解糾紛、協(xié)助辦理公證和見證、解答法律咨詢，以及幫助書寫法律文書，等等；本課題所考察的基層法律服務所，是指設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）主要為本轄區(qū)的政府機關、群眾自治組織、企事業(yè)單位、社會團體和承包經(jīng)營戶、個體工商戶、個人合伙組織以及公民提供法律服務的組織。限于本課題的具體目的性和政策指向性，我們選取了在中國基層社會占據(jù)重要市場、目前正面臨著或存或廢或發(fā)展或衰敗命運的基層法律服務所為窗口，以考察和評價這個特殊群體為基層老百姓所提供的上述法律服務為切入點，觀察其在我國整個基層法律服務體系中的角色，同時通過考察在其沿革和演進過程中，與之構成職能交叉、隸屬或管理、或競爭關系的國家行政機關（司法所）、國家司法機關（基層法院及其派出法庭）、群眾性自治組織（人民調解委員會）、社會性法律服務機構（律師事務所），從而透視我國整個基層法律服務體系的現(xiàn)狀和走向。這種定位的現(xiàn)實根據(jù)是，官方文字資料分析和實證考察結果都表明，中國基層至今為止并未明確或完全區(qū)分“司法”職能（及其主體）與行政職能（及其主體）、政府救濟與社會自治性救濟，而基層法律服務所與上述國家機關和社會團體之間更是存在著剪不斷理還亂、你中有我我中有你的糾結關系�！�
二、方法與路徑
在課題給定的一年期限內，我們選擇以全國性文獻調查為基礎，對幾個有代表性的考察點進行解剖，以大致掌握法律服務所的發(fā)展脈絡及其在所在地區(qū)的整個法律服務體系（包括基層法院、人民調解、仲裁、律師、公證等）中的位置，最后綜合運用不同路徑獲得的信息，使之相互印證而獲得完整結論：
1、文獻資料的收集、閱讀和分析
基層法律服務所從成立、發(fā)展、繁榮，到變革、抑制、衰落，直至今日面臨被廢止或遺棄的命運。通過收集、閱讀和分析記載這一歷史演變過程的現(xiàn)有文獻，我們期冀獲得以下信息：
1．1成立基層法律服務所的客觀原因、理由或背景是什么？這些原因、理由或背景中哪些是構成基層法律服務所的客觀生存基礎和/或生存價值的決定性因素？
1．2目前決定基層法律服務所存在的這些因素是否已發(fā)生變化？這些變化是否已從根本上或在一定程度上動搖了基層法律服務所生存的客觀基礎和/或減損了它的存在價值？或者，是否反而進一步豐厚了它的生存基礎和/或增加了它的存在價值？
1．3為什么對基層法律服務所進行一而再再而三的改革？每一次變革基層法律服務所的主觀因素或動機或目標是什么（包括變革者和被變革者兩方面）？變革者的目標哪些是基于上述客觀因素所致，哪些是由于變革對象本身無法克服的缺陷所致？哪些可能通過有效的改革措施而實現(xiàn)？還有哪些反而由于變革措施自身的無效或負效應而加�。俊�
1．4在基層法律服務所的變革和演進過程中，是否已經(jīng)出現(xiàn)了替代性法律服務機制？如果是，那么這些機制相比基層法律服務所而言存在哪些優(yōu)勢和劣勢？
1．5目前基層法律服務所在整個基層法律服務體系中的作用。
1．6目前關于基層法律服務所角色的主流觀點/評價和政府的政策趨向是什么？其理由（各）是什么？受到哪些主客觀因素的影響？
以上所有信息都要用文獻資料所提供的事實或信息說話，而不能憑借研究者的主觀猜測。需要進行分析和推測時，注意通過明確的差異性表達將研究者對事實或信息的陳述與研究者個人的推測加以區(qū)分。
2、實證考察與信息的獲取和使用
由于現(xiàn)有文獻資料所能夠提供的信息存在多方面的缺陷，資料的殘缺、籠統(tǒng)、抽象、以及資料獲得渠道的官方性和主觀性，都妨礙了對于目前法律服務所獲得全方位的了解。為此，我們在全國選擇了4個考察點，進行深入、具體、微觀的觀察和解剖：中部地區(qū)湖北省的A市，西部地區(qū)四川省的B市（南）和山西省的C縣（北），東部地區(qū)發(fā)達的D市(D市的考察仍在進行中，故報告未并入本文)。這些考察點的意義并不在于它們的代表性或典型性（雖然它們也可能在某些方面代表了某些經(jīng)濟、社會、文化背景基本相似的地區(qū)的典型特色），而在于它們是整個中國基層法律服務所的縮影。我們希望在通過文獻資料了解基層法律服務所的全面的（全國的）、宏觀的和基本的（籠統(tǒng)的）狀況——特別是了解其發(fā)展的歷史脈絡——的基礎上，面對中國如此之大、法律服務所如此之多的背景，利用“解剖麻雀”的方法進行個體分析，也許能夠從差異性中找到中國基層法律服務所的某些共性，觀察中央政策和改革者的意圖在現(xiàn)實中得以執(zhí)行、抑制或變異的程度和原因，從而為新的決策提供一個自我檢討的視角。
2．1考察范圍
進行實證考察、獲得信息的渠道包括：研究對象，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所和司法所（未將司法所列入行政主管部門而作為研究對象，是因為一般仍采兩所合一體制）、行政主管機關即縣（或市）司法局、提供服務的主要場所即基層法院、競爭對手和改革者預期的替代者即律師事務所、改革者主觀預期的未來替代者即法律援助機構、服務對象或消費者即當事人、業(yè)務伙伴暨市場對手即人民調解委員會。
2．2考察目的
對于法律服務所的考察目的，除了解該所設置的時間、數(shù)量、根據(jù)、理由、背景以及法律服務工作者人數(shù)、人員結構（包括學歷、工作閱歷等）、業(yè)務范圍、案源和收支狀況、工作過程、工作成效、以及他們與其他基層法律服務主體之間的關系等基本情況之外，也重點考察法律服務工作者的主觀感覺、自我評價以及他們所面臨的困難和處境。
對于司法局的考察目的，主要是了解該地區(qū)法律事務所的概況及其在司法局統(tǒng)轄的基層法律服務體系（包括律師事務所、調解委員會和法律援助）中的相對角色，特別是相對于律師而言的利弊得失，其中包括司法局作為對整個法律服務體系的統(tǒng)一管理者對于法律事務所現(xiàn)實作用的評價和對其前景的預測和愿望。此外，通過司法局考察該地區(qū)法律服務所的整體生存環(huán)境，包括當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、政府（包括地方政府和上級主管部門）的支持程度或/和政策傾向、以及該局對法律服務所的監(jiān)督、管理制度及其效果�！�
對于基層法院的考察目的，主要是了解基層司法當事人獲得代理的狀況，包括代理的比率、代理人的身份和專業(yè)水平、基層法律服務工作者在其中的作用（特別是將法律工作者與律師代理水平的比較）、以及法官對于法律工作者群體的總體評價和態(tài)度�！�
對于律師事務所和法律援助機構的考察目的，主要是了解其人員結構（包括學歷、工作閱歷等）、業(yè)務范圍、服務對象和案源、收支狀況、面臨的困難、以及他們與法律服務所之間的競爭與合作關系（其中包括他們的主觀感覺、評價和愿望。）
對于當事人的考察目的，主要是了解當事人在面對糾紛、希望獲得法律救濟特別是司法救濟時，如何獲得關于法律服務市場的信息，他們?yōu)楹�、通過何種途徑選擇了某位法律工作者或某位律師，他們對于所獲得的法律服務滿意度如何，等等，從法律服務市場的消費者的角度來評價法律服務所在整個基層法律服務體系中的作用�！�
考察人民調解委員會只是附帶性的，主要是因為這一機構與基層法律服務所之間存在人員交叉的情況，并且可能在基層法律服務大市場中存在此消彼長或者相輔相成的關系�！�
2．3考察路徑與方法
介入進路。鑒于中國的國情，在考察對象涉及政府機關（從中央政府到地方基層）的社會調查中，合適把握介入被調查對象的切入點是必須權衡的一個因素，一方面，獲得被調查對象的信息幫助，常常需要借助一定程度的私人關系；另一方面，保證信息的真實和準確性，則需要與被調查者保持適當距離，所借助的私人關系不能與被調查者有利害關系，以免構成對獲取真實信息的干擾和妨礙。為了從不同角度接近和了解調查對象，我們在不同地區(qū)選擇了不同進路：在A地的調查是通過該地人大法工委介入的；在B縣地的調查是通過該地開發(fā)區(qū)介入的；在C縣地的調查是通過檢察院介入的；在D地的調查直接是在當?shù)厮痉ㄑ芯克鶐椭逻M行的。
調查的具體方法取決于調查事項的性質、調查的預期目標、以及調查者與被調查對象之間的溝通能力等因素。在中國的基層調查，必須正視被調查對象的文化素質不高和缺乏社會調查常識的現(xiàn)實，這種局限使我們限制了對書面調查方式的使用（比如問卷調查），而更多依賴于面對面的直接交談（包括座談會和個別訪談），調查者與被調查者之間能形成互動式的交流從而保證對情況的真實而準確的了解，并使調查者能獲取很多寶貴的感性信息和附帶信息，但此種方式無法具有書面調查所具有的系統(tǒng)、面大和高效率的優(yōu)點。為了彌補這一缺憾，我們采用了綜合性的考察方法，并使信息之間相互印證，包括：閱讀當?shù)匚墨I資料、座談會、問卷調查、實地/參與觀察、個別訪談、考察對象按照課題組的要求直接以書面方式敘事�！�
文獻資料是對歷史的現(xiàn)實表達和對現(xiàn)實的歷史記載。調查收集的地方文獻主要包括以下幾類：（１）司法局及其隸屬司法局各部門、各單位近三年的年度總結報告；（２）司法局有關管理、規(guī)范基層法律服務部門的內部規(guī)章、文件；（３）人民法院關于基層法律方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和資料等；（4）當?shù)卣ぷ鲌蟾婧偷胤街�。不過我們在使用文獻資料時進行了比較謹慎的分析，理由在于：此次調查的目的是反映一個基層政府單位及其工作人員的工作現(xiàn)狀，這對于那些長期以來并不為社會、上級和和學術所關注的默默無聞的群體而言，在心理上是不排斥也勿須掩飾的，因而他們在提供書面材料上可謂是“傾囊相助”。然而這些年度總結報告是作為年度向上級反映工作成績的載體，所引述的大量數(shù)字可能存在水份。調查組曾專門就這些數(shù)字的統(tǒng)計方法詢問過有關職員，我們獲得的答復或者模凌兩可或有意回避，或者直白地告訴我們：這些數(shù)據(jù)并不都是真實的。因此，這些數(shù)據(jù)和根據(jù)這類數(shù)據(jù)獲得的官方全國性統(tǒng)計數(shù)字都不能成為形成我們結論的依據(jù)。然而，這些雖不具有統(tǒng)計學意義的數(shù)字卻在某些層面上提供了發(fā)掘出真實、有用的信息渠道或線索，至少，在中國各界統(tǒng)計數(shù)字（包括司法統(tǒng)計）都存在相似問題的狀況下，這些數(shù)據(jù)在評價法律服務所在整個基層法律服務體系中的相對位置和角色時有很高的參考價值。
座談會是我們調查所采取的最主要方法。由該地區(qū)司法局組織的由司法所所長和法律服務所全體成員參加的座談會，也邀請各個律師所的代表、負責法律援助的司法局官員或律師參加，由他們介紹本部門或本單位或本人的基本情況的過程中，調查組不斷插話，有針對性地提問，并啟發(fā)其他與會人員的積極討論。這種方式能夠在較短時間內從整體上把握被調查對象的基本情況，并且由于與會人員一起討論，相互提醒、啟發(fā)、補充和糾正，形成對事物的全面而準確的認識。對于調查者的提問，常常在與會者七嘴八舌相互補充或糾正中獲得圓滿答案的，調查者則往往通過現(xiàn)場對提問的反應程度來判斷這一問題的普遍性和嚴重程度。此外，我們在小范圍內的隨機性拉家常式的座談會——甚至在吃飯席間——所獲得的信息，往往能夠彌補正式座談會上沒有機會表達或不愿當著領導和同事的面公開提供的信息�！�
個別訪談。在通過座談會對被調查對象及其一般性和共同性的觀點獲得基本和大致了解之后，我們隨機選擇了一些個案分別訪談，特別是對接受過法律服務的當事人的調查，主要是以個別訪談的方式進行的。在法院或法律服務所查閱案卷和裁判文書后，按照案件登記表抽樣而獲得當事人聯(lián)系方式，對當事人進行突擊訪問，最大限度地避免由于為他們有關法律服務工作者有意無意的影響而干擾信息的真實性。不過，由于時間成本的限制和聯(lián)系當事人的難度，本次調查所進行的個別訪談對象的數(shù)量和類型都無法保證其代表性（比如勝訴和敗訴的當事人對于法律工作者的評價很可能不同，而且每一個當事人不可能一生打幾次官司或同時接觸過律師和法律工作者，因而以律師作為參照來評價法律工作者更不可能），所以個別訪談獲得的信息只能成為其他信息的一種印證。這種印證由于調查者直面消費者（實際上也正是本項目預期的受益對象）進行考察，因而對于項目結論的合目的性特別重要�！�
實地／參與觀察。百聞不如一見。調查組充分利用實地調查的寶貴時間對相關部門和單位進行了實地觀察，從單位的物質設備、辦公條件到人員著裝、談吐等都進入調查者的視野，對基層情況的感性認識極為深刻。無論這些信息能否用言語來表達，在感性上對于我們最終觀點和結論的形成都產(chǎn)生了不同程度的影響，或者說這些信息或印象是我們的演繹觀點和結論所不可或缺的若干鏈條。當讀者看到我們并不經(jīng)意地在空落落的大街上以簡陋破舊的法庭為背景留念拍照時，同一地區(qū)的西裝革履的律師和衣著簡樸的法律工作者之間所形成的對比，也許不用語言說服或理論論證，讀者會得出直觀的結論：取締了法律工作者，誰來為當?shù)氐姆上M者提供法律服務？！
第二部分全國性文獻調查
一、基層法律服務所的誕生與興衰
基層法律服務所是最早于1980年底出現(xiàn)在廣東、福建、遼寧等地，主要是面向廣大農(nóng)民群眾，調解生產(chǎn)經(jīng)營性糾紛，并從事代書、解答法律咨詢等簡單的法律服務工作。自1984年以來經(jīng)司法部、中央書記處都以會議和文件等形式再三肯定和推廣之后，在全國范圍內迅速發(fā)展起來，并迅速普及到大中城市的街道和廠礦企業(yè)。自1986年以后，在“鞏固、提高、完善、發(fā)展”的方針指導下，全國基層法律服務所呈急劇上升趨勢。截止1989年底，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所29979個，擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律工作者90333人，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所共調解糾紛1377624件，協(xié)助辦理公證1727265件，民事訴訟代理117013件，非訴訟代理235037件，擔任基層政府和企業(yè)常年法律顧問104073家，代寫法律文書594356件，解答法律咨詢3986602人次，挽回經(jīng)濟損失212688萬元，各項業(yè)務比1988年均有較大幅度增長。1990年代初，中共中央、國務院《關于加強社會治安綜合治理的決定》等有關文件則將基層法律服務所作為“政法基層組織”之一�！�
自90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所開始進入總結、整頓階段，基層法律服務所建設重點轉到了上等級、上水平、上質量、上效益的新階段。司法部先后頒布的《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的暫行規(guī)定》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》等，確認了基層法律服務所近似于律師的廣泛業(yè)務范圍；司法部并統(tǒng)一頒發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者證》，作為法律服務工作者的資格認證或執(zhí)業(yè)證書（但審查權實際上交給了由縣級司法局）；國務院物價局下發(fā)的《關于印發(fā)第二批〈國務院有關部門行政事業(yè)性收費管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務所業(yè)務收費列為準予收費的項目�？傮w來看，90年代的整頓和改革強化了基層法律服務體系。1992年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所經(jīng)過整頓撤消、合并驗收不合格的所加上新建的所，比整頓前增加1087個；整頓中辭退、解聘不符合條件的法律工作人員之后加上新招聘人員，比整頓前增加10467人；全國具有大專以上文化程度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作人員占13.8，具有高中（中專）文化程度的占62.3，并有1205人已考取律師資格；很多法律服務所經(jīng)過整頓，增加了服務業(yè)務的層次和范圍；法律服務所的各項規(guī)章制度開始健全，80以下的所實行了掛牌服務和“兩公開一監(jiān)督”制度；辦公條件和物質裝備也得到改善。當時官方文件一致肯定，基層法律服務所在協(xié)助基層政府推進依法治理、化解基層矛盾、普及法律常識、整治涉法熱點問題等方面所扮演了重要角色，成為政法基層基礎工作的重要輔助力量�！�
然而，世紀之交似乎成為基層法律服務所命運的一次轉折點，抑制（或明揚暗抑）基層法律服務所的發(fā)展成為官方態(tài)度的主流傾向，基層法律服務所的職能、體制和目標在幾經(jīng)調整后目前可謂撲朔迷離。2000年3月，司法部頒布《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，規(guī)定“基層法律服務所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作”，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”；同年8月，“國辦發(fā)（2000）51號”和“清辦函（2000）９號”文件則指出，法律服務所“不再屬于行政掛靠機構或事業(yè)單位，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運行機制，成為符合法律中介服務行業(yè)規(guī)則的合伙制執(zhí)業(yè)組織形式”。嗣后全國各地深入貫徹《辦法》的精神，全面開展基層法律服務所清理整頓，要求各基層法律服務所與司法所按照上述規(guī)章進行脫鉤改制。自此，全國基層法律服務所的數(shù)量由持續(xù)上升趨勢急轉直下。截止2000年底，全國共有基層法律服務所34219個，較1999年減少1164個，不過，也許是慣性作用的影響，該年度全國基層法律服務工作者總數(shù)為121904人，較1999年底仍增加2182人；業(yè)務量也有所增加，代理民事、經(jīng)濟、行政訴訟比上年增長6.3，擔任基層人民政府、村（居）委會和企事業(yè)單位常年法律顧問的比上年增長5.9，其他業(yè)務也有所增加。然而到2001年，全國共有基層法律服務所銳減到28647個（較上年減少5572個），基層法律服務工作者總數(shù)為較上年減少13919人；服務業(yè)務除訴訟代理略有上升外，但其他業(yè)務都明顯下降。2002年，基層法律服務所及服務人員數(shù)量繼續(xù)下降，服務所較2001年減少1758個，從業(yè)人員減少9444人�！�
二、基層法律服務所在基層法律服務體系中的角色
基層法律服務所在基層法律服務體系中的角色主要是通過其與這一體系中的其他主體之間的關系來定位的。從這些關系中，也能夠或明或暗地了解對基層法律服務所的現(xiàn)狀評價和未來設計眾說紛紜的原因。
1．基層法律服務所與基層司法所——“一套人馬，兩塊牌子”的形成。
基層司法所作為一級司法行政機構產(chǎn)生于20世紀90年代中期，比基層法律服務所出現(xiàn)約晚10余年，但基層司法所的職能產(chǎn)生與法律服務所產(chǎn)生幾乎是同期的。1981年11月，司法部《司法助理員工作暫行規(guī)定》規(guī)定了人民公社（鎮(zhèn)）、街道辦事處設立專職司法助理員，作為基層人民政權的司法行政工作人員，在人民公社（鎮(zhèn)）、街道辦事處和縣（區(qū)）司法局（科）的領導和基層人民法院的指導下工作。1996年6月司法部《關于加強司法所建設的意見》明確規(guī)定基層司法所的八項主要職能，其中包括指導管理基層法律服務工作，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）處理民間糾紛。1991年9月司法部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》也規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所辦理各項法律服務業(yè)務，應當在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其司法助理員（司法所）的領導下進行。由此形成的基層法律服務所和基層司法所的關系是：基層司法所是國家基層司法行政機關，基層法律服務所是社會團體，二者是管理和被管理、指導和被指導的關系；基層司法所經(jīng)費來自國家財政，由國家核定編制，基層法律服務所經(jīng)費自籌，自負盈虧，沒有固定編制；基層法律服務所為當事人提供服務可以收費，而基層司法所提供法律幫助不能收費。但從文獻中我們看不出司法所與法律服務所“兩塊牌子，一套人馬”的根據(jù)，結合實證調查所獲得的信息，我們了解到，早期的法律服務所所長就是司法助理員，司法助理員又成為后來的司法所所長，于是就形成兩所所長合一、兩所人馬合一、兩所工作職能合一的狀況。
2．基層法律服務所與律師事務所——“剪不斷，理還亂”的冤家。
十幾年前，律師事務所從行政機關逐步脫鉤獨立、完全走向市場（不過在許多農(nóng)村基層，國營律師事務所仍是當?shù)刂饕蛭ㄒ坏穆蓭熓聞账�，時至今日，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為據(jù)點的基層法律服務所也正按照同樣的思路開始與其行政主管機關司法所脫鉤、走向市場。根據(jù)2000年有關文件，基層法律服務所在完全脫鉤改制后與現(xiàn)有律師事務所體制區(qū)別不大，他們在執(zhí)業(yè)過程中享有的權利和承擔的義務，與《律師法》中關于律師執(zhí)業(yè)的權利和義務差別不大，其中包括在參加民事、經(jīng)濟、行政案件的訴訟代理活動時，向人民法院查閱案件有關材料，并可根據(jù)承辦事項的需要，持基層法律服務所證明和《法律服務執(zhí)照》進行調查，向有關單位和個人查詢、索取有關材料等權利，他們的義務中也同樣包括了“維護法律尊嚴與社會正義”、盡職盡責地維護當事人的合法權益、按規(guī)定履行法律援助義務等等。不過，基層法律服務所與律師事務所之間也存在明顯區(qū)別：（1）地域范圍：基層法律服務所主要服務于本區(qū)域農(nóng)村、城市街道各基層單位和個人，而律師事務所則不受此限制；（2）業(yè)務范圍：基層法律服務所不能辦理刑事案件及與此相關業(yè)務，律師事務所則可以辦理包括刑事案件在內的所有訴訟和非訴訟業(yè)務；（3）執(zhí)業(yè)資格：基層法律服務所從業(yè)人員要求取得專門法律服務工作者資格證書，由司法部統(tǒng)一組織考試進行資格認證；律師事務所執(zhí)業(yè)律師要求通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的全國統(tǒng)一司法考試；（4）收支制度：法律服務工作者必須按照各省物價局的規(guī)定由法律服務所統(tǒng)一收案、統(tǒng)一委派、統(tǒng)一收費，收費標準低廉，很多案件只收取成本費，有的甚至要求按照法律援助標準不收費；律師事務所收費標準相對較高。法律服務工作者和法律服務所只需要繳納很低的年檢費，勿須繳稅；律師和律師事務所必須按特定標準繳納個人所得稅和管理費�！�
3．基層法律服務所與人民調解委員會——同一司法所領導下的職能交叉的服務實體�！�
根據(jù)1989年6月17日國務院發(fā)布的《人民調解委員會組織條例》，人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，在由司法助理員具體代表的基層人民政府和基層人民法院指導下工作。人民調解委員會委員除村民委員會成員或居民委員會成員兼任外，由群眾選舉產(chǎn)生。人民調解委員會調解民間糾紛不收費，其工作經(jīng)費和人民調解員的補貼經(jīng)費由村民委員會或居民委員會自行解決（后規(guī)定調解成功的可適當收費）；在2002年9月最高法院司法解釋頒布后，人民調解協(xié)議的效力具有民事合同性質。但基層法律工作者主持達成的調解協(xié)議不具有約束力，只能靠雙方當事人自覺履行。當事人一方無故拒不履行的，法律工作者可以告知、協(xié)助或者受托代理另一方當事人向人民法院起訴。不過，由于作為司法所所長的司法助理員的法定職責包括指導管理人民調解工作并參與重大疑難民間糾紛調解，在只有一名司法助理員的司法所，常常是“三塊牌子，一套人馬”，司法所所長兼任法律服務所所長和調解委員會主任，于是在具體案件中，上述區(qū)別意義就不大了�！�
三、基層法律服務所的社會評價與未來命運
基層法律服務所是基于社會需求而自發(fā)產(chǎn)生后，在一種沒有理論論證、沒有市場調查、沒有法律規(guī)范的背景下，依賴于政策和行政手段推動擴展的機制，因而它的生死成敗都對政策有很強的依賴性。至于我們特別關注的基層法律服務所的政策急轉直下的主觀原因，目前還沒有十分確切的官方依據(jù)。結合與高層官員的接觸和課題組自己的分析，基層法律服務所發(fā)展的無序狀態(tài)，加之近年來城市地區(qū)律師業(yè)的迅速發(fā)展和競爭日益激烈，基層法律服務所的種種弊端和劣勢日漸顯現(xiàn)出來，特別是低價競爭和劣質服務成為直接威脅基層法律服務所的存在價值的致命抨擊。司法行政管理部門高層領導的人事變動和思路變化，也是導致法律服務所在發(fā)展趨勢驟然變化的重要原因。
1999年9月至10月，司法部司法研究所組成4個調研小組，分赴北京、天津、上海、山東、江蘇、河南、陜西、甘肅、廣東、湖北共10省市，就律師事務所與法律服務所的設置、業(yè)務范圍的劃分等問題，進行了專題調查研究，聽取了數(shù)百名調查對象的意見，主管基層和律師的有關負責人以及基層法律工作者、律師從不同的角度發(fā)表了自己的意見。從調查組調查結果來看，法律服務市場存在一些突出問題：（1）基層法律服務機構名稱混亂，法律服務所、法律服務中心、法律事務所、法律服務站、法律咨詢中心、法律服務公司、法律咨詢公司等林林總總，五花八門；（2）法律服務所布局不盡合理�？傮w看來，城市偏多，農(nóng)村偏少，老少邊窮地區(qū)則更少；（3）收費標準缺乏規(guī)范。由于部里對法律服務所收費標準沒有統(tǒng)一規(guī)定，收費根據(jù)只能依據(jù)一些省市出臺的臨時性的收費辦法；（4）法律服務所設立的審批權限不統(tǒng)一，有省市司法廳局批準成立的，有地區(qū)縣司法局批準成立的，還有非司法行政部門批準成立的，如省編委、省政府、省法制辦、省高院、省檢察院、省工商局、老齡委等等部門；（5）法律服務工作者的任職條件偏低。1987年司法部規(guī)定，具有高中文化和一定法律知識的人可以從事基層法律服務工作，但由于在全國范圍內缺乏統(tǒng)一的任職資格考試，各地在掌握任職資格時隨意性較大；（6）法律服務工作者隊伍急待整頓，主要是一些政法機關離退休人員，有的離退休年限不滿二年就進入法律服務機構工作，辦人情案、關系案，群眾對此反映較大；（7）法律服務所的管理有待規(guī)范，缺乏職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律的規(guī)范和約束，等等�！�
盡管存在上述問題，社會各界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級保留法律服務所并無分歧；但對在城市的街道一級是否設立法律服務所分歧很大；關于法律服務所的業(yè)務范圍是否應當劃分、怎樣劃分，意見不一。然而，部分高層官員希望法律服務所走向市場、并在市場競爭中自生自滅的意向，已體現(xiàn)為行政結構變更，比如司法部管理法律服務所工作的基層處已由基層工作司調整到律師與公證工作司，基層法律服務所被納入與律師同類的管理體制。然而，這種似乎體現(xiàn)市場化和自治化的意向與高層領導的講話及文件精神并不一致。比如，2002年司法部頒布《關于加強大中城市社區(qū)法律服務工作的意見》和2003年司法部長張福森在全國司法廳（局）長座談會上的講話中，要求基層法律服務立足社區(qū)，親民近民、服務便利、收費低廉等特點，以及在滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用出發(fā)，將大中城市基層法律服務工作職能定位于“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務”。我們無法想象，“公益性”、“非營利性”的法律服務與以營利為驅動和杠桿的市場化體制/管理模式如何兼容，我們更無法想象，一個既沒有政府支持、也沒有市場資金來源的基層服務機構如何實現(xiàn)“公益性”目標？合理的推測是，基層法律服務也許能夠依賴于“（立足）社區(qū)”而獲得社會捐贈，從而成為公益性和非營利性的法律服務機構？無論如何，對于農(nóng)村基層法律服務所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或講話，然而，官方、學者、以及與大中城市律師界較為接近的媒體卻基于不同立場和目標，正在設想由政府撥款的法律援助機構，和由政府操縱的“群體性自治組織”——人民調解委員會來替代基層法律服務所的基層法律服務設施。對于這些設想的可行性，我們將在實證考察后再作評價�！�
第三部分實證考察
一、湖北省A市基層法律服務所考察報告
項目調查組分別于2003年8月和10月對中部A市的基層法律服務所進行了兩次共10天的實地調查。調查是通過該地人大法工委介入的。調查對象包括該市司法局、11個司法所和法律服務所、3個律師事務所、該市法律援助中心、基層人民法院、以及若干接受過法律服務的當事人�！�
1、A市的基本情況
A市是中部某省的一個縣級市。該市面積1200平方公里，耕地面積33.18千公頃。2002年末總人口為73萬人，其中農(nóng)業(yè)人口57.4萬人，占78.6；2002年全市GDP為50.4億元，比上年增長8.2；財政收入3.05億元，比上年增長7.2％。
該市城鎮(zhèn)人口比重很小，工業(yè)不發(fā)達的狀況與政府對于經(jīng)濟發(fā)展的期待，可以從寬闊的大街上稀落可數(shù)的過往行人獲得直觀對比，破舊的小型面包車是該市比較高檔的出租車工具。街道上開戶的門面顧客寥寥，更有一些日夜閉戶的店面在中部火爐似的天氣中透出蕭瑟的涼意；課題組隨機去法院旁聽的庭審案件正是該市工商銀行支行裁員引發(fā)的勞務糾紛；所有政府職員都只發(fā)“四塊”工資（約占工資總數(shù)的6-70）。這些現(xiàn)實使課題組無法與政府報告上的經(jīng)濟增長勢頭對應起來。另外該市人口狀況的一個突出特點是外出務工人員較多，留住在家的大都是老人和小孩，據(jù)說有的村死了人都找不到足夠的勞動力去抬。課題組的總體印象是：A市是一個經(jīng)濟本不發(fā)達且目前正處于衰落時期的典型的小縣城�！�
一個地區(qū)的經(jīng)濟活力和經(jīng)濟發(fā)展的程度很大程度上決定了該地區(qū)經(jīng)濟活動中糾紛的數(shù)量和糾紛的種類，而無疑也會對所需要的法律服務提出有所區(qū)別的要求，這對于我們所考察的基層法律服務所的市場背景（案源）和當?shù)匕傩盏姆煞⻊招枨螽a(chǎn)生某種直接影響，比如我們訪談的法官、律師和法律服務人員所表達的共同處境之一就是案源太少，法律服務市場成為包括法院、公安派出所、律師所、法律服務所、法律援助中心等所有官方、非官方的法律行業(yè)參與分割的重要資源之一�！�
2、A市基層法律服務體系中的法律服務所
2.1A市法律服務市場的基本構成
按照A市司法局的報告，該市法律服務體系由表一中的四部分組成。
職業(yè)類別工作內容和方式
律師刑事代理、民事代理、行政代理、法律顧問
法律工作者訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調解糾紛
公證處公證、企業(yè)顧問、法律援助、法律監(jiān)督、其他服務
法律援助中心刑事和民事法律援助、法律咨詢，代寫文書
調解委員會調處糾紛、防止糾紛惡化
2003年全市取得律師資格的有49人，辦理執(zhí)業(yè)手續(xù)的律師19人，實習律師10人。全市共有3個律師事務所，其中國辦所2個，共有律師7名，實習律師8名；1個合伙所，有律師6名，實習律師2名。該市法律援助中心主要為弱勢群體提供免費法律服務，共有共有從業(yè)人員4名（實際上是掛靠律師4名，另有非律師3名）。該市共有12個基層法律司法所和11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所，共有基層法律服務工作者46人，其中“正式干警”（司法助理員）15名，招聘人員31名。此外該市公證處共有公證員4名。據(jù)此，法律服務市場中的律師和法律工作者與該地區(qū)人口數(shù)的比例約為1：7684。這表明，A市法律服務市場需求遠大于供給（參數(shù)？），市場潛力很大，然而律師和法律工作者普遍反映“案源太少”，并且他們之間已明顯形成一種競爭態(tài)勢。就A市提供法律服務的四支隊伍而言，律師的數(shù)量和法律工作者的數(shù)量旗鼓相當，法律援助中心的從業(yè)人數(shù)則顯著不足�！�
除上述四個競爭隊伍之外，法院和派出所也是該市參與分割法律服務市場的特殊主體（將在下面討論）。另根據(jù)課題組調查，A市還有遭律師和法律工作者強烈排斥的“黑律師”和其他民間法律服務提供者，他們要么是曾經(jīng)在政府部門或法律部門有過與法律相關或不相關的工作經(jīng)歷，要么是以某種正式或非正式的方式接觸、學習過法律，要么是在當?shù)啬苷f會道并有一定影響的人，他們能夠進入法律服務市是根據(jù)我國訴訟法關于“公民代理”的規(guī)定，即公民可以委托當事人的“親屬”為訴訟或非訴訟代理人，但代理人不得收取費用，然而司法實踐中并不嚴格審查這些代理人與被代理人之間是否“親屬”關系或是否收費。
2.2A市基層服務所的基本情況
�。�1）A市基層服務所的結構
A市共有12個基層法律司法所和11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所，其中11個司法所和法律服務所是兩塊牌子一套人馬，而且近年來因基層社會矛盾的增多，該市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成立了社會矛盾調解中心，與對應的司法所實際上是三塊牌子一套人馬。另1個司法所設在農(nóng)場，只有一塊牌子。因此以下所指的“法律服務工作者”均包括兼任司法所所長和社會矛盾調解中心主任的法律服務所所長�！�
在全市基層法律服務工作者46人中，有15名為“正式干警”，招聘人員31名。所謂“正式干警”就是司法助理員，他們是政府財政編制的干部，一般兼任兩所所長和中心主任，條件較好的所除所長之外另有1-2名司法助理員。過去有些地方的司法助理員由地方干部兼任，但近幾年都由市司法局統(tǒng)一下派（從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所成為嚴格意義上的司法局派出機構），由政府財政發(fā)放工資，所長每月工資800元—1000元。除此之外，政府財政對司法所沒有任何其他行政費撥款。聘用的法律工作者不列入政府財政計劃，他們一般通過由司法部舉辦的統(tǒng)一法律服務資格證考試而取得法律工作者資格證的，但是這種考試在組織程序上較為地方化，報考條件和題目難度也遠不如律師資格考試和司法考試。他們在名義上隸屬于法律服務所，但許多法律服務工作者是兼職的，法律服務收入和務農(nóng)、打短工的收入共同構成他們的主要生活來源。法律工作者與法律服務所以簽訂合同的形式構成聘用與受聘用的關系，實行辦案提成制，即法律工作者經(jīng)辦的案件在按照規(guī)定的標準向當事人收取的費用中，法律服務所和法律工作者個人之間按照一定比例分成，比如在M法律服務所，受聘人員按照1比1的方式提成，每人每年的任務是1萬1，自己拿工資5千5，其它50則作為辦公費用、保險費用等。如果完成不了任務則實行待崗制度和辭退制度。但事實上，司法所和法律服務所承擔了大量的司法行政工作，而完成這些工作是需要一定的經(jīng)費為支撐的，于是法律工作者個人向司法所/法律服務所上繳的辦案提成成為支撐司法所/法律服務所得以運轉的主要經(jīng)濟來源。而反過來，司法所/法律服務所對法律工作者辦案的成本是無任何補助或補貼的�！�
法律服務工作者的知識或專業(yè)結構，在46名法律工作者中，大學學歷的1名，大專學歷的有20名，中專學歷的有3名，高中學歷的有8名，未注明學歷的有14名；女性只有1名，且屬于辦理臨時證。調查組隨機調查了17位法律工作者，就他們在從事法律服務工作者這一職業(yè)以前的工作經(jīng)歷進行了調查，結果表明：有11人在從事法律服務行業(yè)以前沒有從事過其他職業(yè)，其余幾位從事過計算機維修、園林業(yè)、工商行政管理或曾在部隊服役。法律工作者在整體上講處于從高中到大專這一文化層次，尤其一大專為主。根據(jù)我們的問卷調查，人員結構具有一定的流動性，而且出少入多，可以認為在一定層次的文化群體中此一職業(yè)是人們愿意從事的職業(yè)，或者說這一職業(yè)在特定的社會群體中是有其生命力的。訪談顯示，對于從高中到大專畢業(yè)的學生來說，成為法律工作者常常是其首選職業(yè)之一�！�
�。�2）A市基層服務所與司法所的關系
按照規(guī)定和一般理解，司法所作為司法行政主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，對于作為民間法律服務機構的法律服務所是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督、指導與被指導的關系，然而，實際狀況遠非如此簡單，他們之間的關系至少還包括以下幾個方面：
i）職能定位：按照司法部的規(guī)定和上表的顯示，基層法律服務所的職能包括訴訟和非訴訟代理、見證和協(xié)辦公證、法律顧問、勞動仲裁、調解糾紛。但由于法律工作者與作為政府行政管理機構的司法所兩所合一，更主要由于司法所一般只有一名司法助理員即所長，因而司法所根據(jù)司法部文件或指示所承擔的一切行政工作實際上絕大部分都是由法律服務所的法律工作者來承擔的（極少部分由司法所分派給當?shù)氐钠渌罕娊M織或個人），這些工作還包括普法宣傳和法制教育、社會治安綜合治理、以及一些A市鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處黨委交給司法所負責安排的諸如防汛這樣的臨時性工作。這些工作占法律服務所不少于一半的精力，比如普法工作包括：提出普法小組成員名單，并經(jīng)辦事處黨委決定（由于辦事處領導經(jīng)常更換，普法小組成員也隨之經(jīng)常更換，所以這一工作也算是日常性工作）；二是制定每一年度的普法方案并確定當年的普法重點；每年四月中旬推選出普法宣講員進行法律培訓（受培訓的對象有村一級的干部，主要是搞政法工作的干部，還有人民調解委員會的成員。“三五”以前的普法主要是針對老百姓，“四五”以后則主要針對行政機關的公務員和事業(yè)單位的執(zhí)法人員）；給學校學生開設的法制課程進行舉行講座）；（非日常性的）舉行全市普法考試（調查組去之前那次考試約6萬多人參加，對于公務員而言，普法考試成績合格是評選優(yōu)秀的一個條件）�！�
ii)財務關系：按照規(guī)定和登記，法律服務所的財務體制為自收自支，但支出要向司法局財務處備案，另外每人每年除向司法局繳納150元管理費。然而，由于司法所的財政撥款除司法助理員的工資外，幾乎不再有其他撥款，因此司法所的日常行政開支和履行普法宣傳等等職能的費用是從法律服務所從法律工作者收入的提成中支付的。法律服務所的這部分提成還用于支付這些聘任的法律工作者的工資和支付作為國家公務員的所長和其他司法助理員除“四塊”工資以外的其他收入（如補足工資，可能還另發(fā)獎金）。此外，法律工作者個人為了完成司法所分派給他們的行政事務和公益事務所支付的開支全部由他們個人承擔。
iii）“交易”或共生:法律服務所免費甚至貼本承擔政府職能的回報是什么？在A市考察結束時，這個疑問在A市沒有獲得直接解答。我們將從對B市的考察中獲得答案�！�
�。�3）A市法律服務所與人民調解委員會的關系
由于法律服務所與司法所之間是同一套人馬，所以隨著法律服務所的角色不斷在行政機構和自治性服務機構之間轉換，法律服務所與人民調解委員會之間的關系也隨之不斷轉換。由司法所（實際上也就是法律服務所）任命和組織培訓人民調解委員會的調解員，并指導調委會工作。人民調解委員會解決不了的糾紛可以按照司法所的職能規(guī)定，邀請鎮(zhèn)政府（司法所）派人（也就是法律服務工作者）參加，法律工作者以干部的身份參與進來增加了調解成功的可能性�！�
�。�4）A市法律服務所與法律援助中心的關系
根據(jù)我們所調查到的情況，法律服務所與法律援助中心之間的關系比較和諧。一則兩者之間在工作的內容和方式上界限比較明晰，關于法律援助的事項國家法律都有明文規(guī)定，而這些事項與法律工作者所接辦的案件的區(qū)別是很明顯的；二則法律援助中心的主要職責或者說其在法律援助過程中發(fā)揮的主要作用在于接受、審查法律援助案件材料，然后根據(jù)情況和法律規(guī)定指定律師或法律工作者為受援者提供法律服務，更多的體現(xiàn)其在法律援助事務中所發(fā)揮的把關和協(xié)調作用。法律服務工作者每年都有接受法律援助中心的指派為受援者提供法律服務的任務。法律援助中心也有律師，但他們與法律工作者之間不存在業(yè)務競爭關系�！�
�。�5）A市基層服務所與律師所的關系
法律服務所與律師所是A市服務市場上的主要競爭對手，但調查表明，這種“競爭”的激烈程度是虛擬的或被夸大了。讓我們從以下不同角度來觀察這個問題�！�
資料顯示：自2001-2003年，在二者有業(yè)務交叉的領域，A市律師共辦理民事和經(jīng)濟代理191/355/120件，非訴訟代理93/232/32件，擔任常年法律顧問109/111/173家；基層服務所共辦理民事訴訟代理384/491/233件，非訴訟代理396/294/77件，擔任顧問76家。在沒有交叉的業(yè)務領域，律師代理刑事案件60/49/43件，行政代理27/24/17件；法律服務所協(xié)辦公證、辦理合同見證共約90件，調解糾紛269件。如果將文獻所稱“為當事人挽回經(jīng)濟損失”的數(shù)額作為計算案件標的額的一個參考，律師所的數(shù)字為1400萬至3500萬，法律服務所的數(shù)字為350萬。從案件數(shù)量和標的額的對比可以明顯看出，律師所的案件數(shù)量大大少于法律服務所，但標的額卻高于法律服務所許多倍。當然，這一對比只是一種整體的對照，并不排除在個案上法律服務所收到某些標的額較大的案件或律師所接受某些數(shù)額較小的案件。另外對“挽回經(jīng)濟損失”的數(shù)額也可以作其他解釋，比如可作為勝訴數(shù)額的參考，但在法院的調查表明，律師和法律服務所代理的案件在勝訴或敗訴的概率上并沒有明顯差異；司法局領導對這一數(shù)字的解釋也支持了我們的解釋方法。
該市的律師事務所都建置在市區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有律師事務所。法律服務所則基本隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，一般建置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大樓內，只有2個隸屬于街道辦事處的法律服務所建置在市區(qū)。兩種不同地點的選擇在很大程度上反映并決定里兩者在提供法律服務的空間領域上的區(qū)別——律師事務所主要服務于城區(qū)的當事人，而法律服務所主要服務于廣大的農(nóng)村地區(qū)的當事人即農(nóng)民。這種坐落地點上的差異某種程度上也決定了二者提供服務的當事人類型和受案范圍的差別。在案件類型上，法律工作者受理的案件包括涉及到輕微傷害案件、農(nóng)田間灌溉、鄰里糾紛、還有婚姻家庭糾紛和一些基地糾紛、以及承包合同糾紛等等，所服務的當事人主要是農(nóng)民。據(jù)對一位資深律師的訪談，城區(qū)律師提供法律服務的對象40-50是農(nóng)民，一般的也就是侵權糾紛，鄰里糾紛，離婚案件等，單位約占30�！�
對法官的調查：A市基層法院對于民庭和經(jīng)濟庭的劃分仍然沿襲了2002年以前的標準。民庭案件約有70有代理人，其中大約10左右是親屬（公民代理），其他60為律師和法律工作者，但法官對于二者的具體比例沒有概念，他們說沒有注意過代理人是律師還是法律工作者，對法律工作者也不存偏見或采取歧視態(tài)度。但在問到二者的代理業(yè)務水平有沒有區(qū)別時，他們說，“取得兩證的律師相對來說在素質上還是要強一些，溝通起來也方便一些，特別是有時候你跟一個律師溝通和一個家屬溝通就不是在一個檔次了……我們還是希望跟律師打交道�！薄胺晒ぷ髡呔驼w質量來說比律師肯定要差些，而且不齊，而且現(xiàn)在的法律工作者證就是司法局發(fā)的，隨意性很大，他們許多人靠關系就可以到這個地方來做這個工作。職業(yè)道德方面比律師也要差一些，因為他們沒有律師方面的規(guī)則，有時候他就利用他那點法律知識引導當事人來規(guī)避法律，相對來說律師要好一點。”我們試圖了解案件類型對于二者服務范圍和服務質量的影響，答案是沒有什么影響（這不是我們期待的答案）。于是我們詢問了審判方式改革對于法律服務需求的影響，特別是審前交換證據(jù)之后，公民親自訴訟的、親屬代理的、律師代理的、法律工作者代理的在理解這些問題上是不是有區(qū)別？法官在這些程度問題上有沒有區(qū)別對待？法官說，對于法院的舉證責任通知書，法律工作者和律師一般都會按照指定時間進行，但很多老百姓就會說，我開庭的時候給你就行了嗎？法官在這些程序問題上對律師和法律工作者掌握的標準是完全一樣的，但對于當事人親自訴訟或親屬代理的，一般爭議不大或者沒有爭議的，就實行當庭交換證據(jù)。當問到老百姓對于二者差異的判斷時，法官們說，我們感覺他們沒有多大區(qū)別，他們這些人都是吃法律飯的，反正都差不多。對于鄉(xiāng)村的老百姓來說，一般都是法律工作者，我們這里律師很少，個別鄉(xiāng)老百姓對法律工作者和律師的概念是混同的，都稱他們?yōu)椤奥蓭煛薄Ｖ劣诙咴诔薪影讣念愋头矫媸欠翊嬖诓町�，法官們說，那些爭議標的額比較大的案件，有些當事人會有選擇性地考慮，他們會去打聽哪個“律師”名氣大一些。不過基層所里面幾乎是沒有律師，不管目前基層所的問題有多大，但至少他在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的接觸面還是很廣，（意即他們還是有較好的案源）�！�
對律師的調查：我們在一家鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭偶爾碰到了正在那里出庭的律師，這位律師據(jù)說在當?shù)厥杖胼^高。他說，律師與法律工作者之間各有自己的地盤，法律工作者們承接的大部分案件都是他們不愿意接受的雞毛蒜皮的家事案件和小額財產(chǎn)案件，有時甚至當事人去找律師時，律師們還可能把案件推給法律工作者（不過律師們也沒有友好到把自己不愿接受的案件介紹給自己認識的某位法律工作者），他們可能會告訴當事人說，他們當?shù)赜蟹晒ぷ髡摺Ｂ蓭熀头晒ぷ髡呓邮馨讣喟攵际强渴烊私榻B和相互傳遞信息，雖然也聽說有法律工作者以低價從律師手上將正在談判的案件搶走的事情，但這種情況非常少見�！�
對當事人的調查：我們隨機找到的兩位當事人都是通過熟人介紹找到為他們服務的那位法律工作者（他們稱之為“律師”，但也模糊地知道他們跟城里的律師不大一樣）。一位當事人對于我們問他為什么不找律師、以及是否滿意他從法律工作者那里獲得的服務時顯得很生氣，說：“我居然找他，當然是因為我相信他！”
對法律工作者的調查：他們反映，法律工作者與律師之間的競爭不象法律工作者之間的競爭那么突出（這對于課題組而言是一個新問題）。雖然規(guī)章對法律工作者的民事代理有區(qū)域限制，他們只能作為本地區(qū)的當事人的代理人，但跨域承接案件的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。不過法律工作者們對于未來進一步限制區(qū)域的設想提出了兩個方面的疑慮：一是他們的當事人多半是經(jīng)熟人介紹“慕名而來”的，強制性地限制區(qū)域可能使當事人喪失尋找自己信任的代理人的機會，另一個原因是A市在外打工的民工很多（而其中大部分是農(nóng)民工），A市法律工作者在外代理民工為其提供法律服務方面的作用是律師們無法替代的。一是因為民工雖然在外打工，但其情感維系的地方還是本地區(qū)，因此對于在外打官司尤其對于那些受人欺負或遭受工傷事故的農(nóng)民來說，要到一個人生地不熟的地方去打官司或進行其他諸如追討欠款或賠償款之類的事務，他們希望由本村落公認為能說會道、有一定經(jīng)驗和威望、且懂得一定法律知識的人相伴，或作為拜托此人為其“幫忙”——代理，此時在農(nóng)村中有較大影響的法律工作者便成為合適的對象；二是法律工作者的收費較低，他們與當事人之間很可能就是左鄰右親，或至少是熟人或是經(jīng)熟人介紹的以一定人情和信任為紐帶的關系，這種遠較律師與當事人之間的親密關系能給當事人尤其是文化素質不高法律知識淡薄的農(nóng)民來說帶來一種安全感，也正是這種人情關系使得法律工作者受到一種無形的監(jiān)督和督促，畢竟在一件案件辦完之后他和當事人仍然必須生活在熟人的環(huán)境中�？梢哉f這也是法律工作者以其職業(yè)道德上的自律和工作的誠懇和熱心從而在熟人的社會中打開其法律服務的市場。除了這種傳統(tǒng)的市場拓展方式之外，法律工作者還利用司法所法制宣傳的機會，向在外打工的鄉(xiāng)民發(fā)放維權服務卡，據(jù)他們介紹：“關于發(fā)放維權聯(lián)系卡的事情，這是在外出務工人員在春節(jié)回來以后要外出的時候，我們就擺攤設點，向他們發(fā)放一些維權聯(lián)系卡，宣傳我們基層法律服務工作者能夠為他們提供一些法律服務，也提供我們的聯(lián)系方式，這樣保證每一個有外出打工的家庭都可以隨時找到我們�！币晃焕纤痉üぷ髡哒f：“我們市7萬多人近45在外面打工，每年象我們所接受的在外面發(fā)生工傷事故的案件大大小小大概有一百多件吧，我們每個人平攤大概三、四十件�！薄�
法律工作者們在開辟案源方面另一個優(yōu)勢是借助于其官方/政府性的色彩和身份對民事案件進行調解，調解業(yè)務是律師們不屑于也難于從事的工作（由第三方主持的糾紛的調解無疑是需要第三方的一定權威的，律師作為純社會性的中介組織很難象法律工作者那樣在當事人尤其是農(nóng)民中取得上述權威），但對于那些試探性的當事人而言，尋求調解的愿望常常也為法律服務所帶來案源，調解成功者可以適當收費，調解不成功則往往順理成章地接受成為將案件提交其調解的一方當事人委托而代理訴訟。
�。�6）基層服務所與兩個特殊市場主體之間的關系
由于A市公務員（公安人員在其中）和法官、檢察官都只能拿到法定工資的六成——所謂“四塊工資”，所以獲取案源也是派出所和法院解決這四塊工資以外收入的唯一或主要途徑，具體運作方式使他們實際上也成為參與法律服務市場競爭的主體。在當事人方面，他們并不清晰地了解派出所、法院或司法所（法律服務所）之間究竟有什么差別，他們有了糾紛究竟是去找誰，主要取決于誰說話能“算數(shù)”，誰收費低，以及誰跟自己更熟（更讓人信賴）。但派出所和法院與律師和法律工作者之間的關系較為復雜和微妙。
i）基層服務所與派出所的關系
派出所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務體系中占有重要的一席之地，是大大出乎我們意料的現(xiàn)象。在我們的概念中，派出所是管社會治安的，怎么能承擔解決糾紛的職能呢？但是據(jù)被調查的法律工作者稱，老百姓想打官司的多，但敢打官司的不多，原因很多，一是法院方面法官的主觀性和執(zhí)行難問題成為這幾年訴訟案件呈整體下降趨勢的重要原因（這也影響到了法律服務所的“生意”）；其二是收費問題，有些老百姓想打官司，但法院收費很高，（律師和）法律工作者也都是提供有償服務的，這令老百姓望而卻步；其三是效果，老百姓覺得到派出所效果明顯，因為有些老百姓怕那些公安派出所，派出所說話能算數(shù)！他們對有些糾紛就象對犯罪一樣，把人抓到派出所去什么問題都解決了。一旦發(fā)生了糾紛，派出所除了履行制止正在發(fā)生的糾紛從而維護社會治安的職責之外，如果糾紛造成了人身或財產(chǎn)傷害引起民事賠償，派出所會收取幾百元調解費為他們處理民事傷害賠償。通常老百姓之間有什么矛盾糾紛，包括財產(chǎn)損害案件，都愿意去派出所。派出所調解案件收費在當?shù)厥且环N合法的創(chuàng)收方式，因為派出所的人只發(fā)“四塊”工資，其余的由自己創(chuàng)收解決。也有派出所解決不了的案件，就會請法律服務工作者去幫助調解。特別是近年來受到國家法律規(guī)定的限制，因為經(jīng)濟糾紛抓人的現(xiàn)象減少了，于是派出所借助于法律工作者進行調解的現(xiàn)象增加了（協(xié)助調解成功一般計入法律服務所的案件）。這使法律服務工作者對自己的職業(yè)感到驕傲，他們說：“公安有手銬，法院有傳票，我們就是有牙鋯�！保ㄑ冷喚褪钦f憑著嘴巴子）。一方面，派出所依靠自己的“執(zhí)法”力度獲得案源，搶了律師和法律工作者的生意，另一方面，法律工作者也分享派出所借助老百姓的敬畏獲得的部分案源（遠在城里的律師們一般沒有機會分享這部分案源），他們之間保持著良好的“合作”關系�！�
ii）與基層法院的關系
我們常常看到關于法院主動提供法律服務的報道和學者對于這種司法能動主義的批評，但在農(nóng)村基層，這種“送法下鄉(xiāng)/上街/上門”現(xiàn)象雖然在表面上隨著近年來司法消極性和中立性理念的滲入而略有減少，但有兩個現(xiàn)象強烈地刺激著我們的視角和思維方式�！�
其一，法院送法上門的動機十分復雜，利益驅動是主要因素。現(xiàn)在法院都是給法官下達了任務的，以前是下達給法官本人，現(xiàn)在是下達給法庭，要求他們每年完成多少任務，因為他們的工資分六塊，其中四塊由財政支付，其他兩塊就是靠自己來創(chuàng)收了，以前政府財政還明令法院每年向地方財政上繳多少訴訟費，法院就明令法官上交多少錢。因此，現(xiàn)在法官為了拉案源，也很講究與當事人和律師及法律工作者的個人關系，靠他們給法院帶來更多案源。有些法官直接到外面把案件拉回來，然后到立案庭一登記，這個案件就由他來承辦了。立案審查標準也因此受經(jīng)濟利益驅動的影響。法官到外面拉案件時，實際上與一個普通的法律服務者差別不大，他和在法律服務市場上的其他競爭者一樣要考慮和當事人的關系。他背靠的是國家強制力，以自己特殊的身份參與進法律服務市場的圈地運動上來，雖然在形式上進入法院的案件要遵循特定的程序。法官也要在聽取對方意見的基礎上作出調解或判決，而不僅是向一方提出自己的法律意見，但是無疑基于利害關系上的權衡，法官的斷案自然會是偏向提供自己案件的一方，至少在情感上和某種法律許可的幅度內是如此，雖然這種事實的不公正并不必然帶來法律上的不公正或顯失公正，因此，對比而言，法官是以自己特有的方式為向自己提供案件的當事人提供法律服務并以判決或調解的方式解決其糾紛。同時也要權衡和其他法律服務者尤其是律師的關系�！�
其二，民事司法改革對于當事人、基層法院和法律工作者的影響。審判方式改革對于A市基層法院的影響主要是當事人舉證責任明顯增加了，這一變化相應增加了對律師和法律工作者的需求，而審前交換證據(jù)規(guī)則的實施更減少了當事人親自訴訟的比例。雖然由于法官不再為了獲取案情信息而走出法庭去接觸當事人和證人，但法官們仍習慣于將當事人或律師傳喚到法院來進行單方接觸；雖然法官坐堂問案時也不再能動地替當事人說出那些他們似乎想要表達的意思，而把這一任務交給了律師（或法律工作者）。然而這種變化對于當事人而言僅僅意味著他們必須在支付雙重成本，并不意味著法官的中立和結果的確定性。在A市這樣一個法律各界都依賴于案源生存的熟人社會里，名義上代表當事人的律師與名義上在當事人之間的保持超然地位的法官之間，基于相互照顧對方“生意”而形成一種與當事人本身沒有多少關聯(lián)的默契：他們必須在維護法官和律師雙方的即時利益（比如照顧熟人一方的利益）的同時兼顧雙方長遠利益（為了維護個人信用而保持大致公平），但這種交易在法律服務市場中增加了一個重要的變量：能夠較穩(wěn)定地提供案源的一方當事人和律師可以從法官那里獲得更多偏向，又因此給他們帶來更好的“聲譽”和更多的案源（經(jīng)常打贏官司的律師會獲得更多客戶）。所以，法律服務者與律師之間以及法律服務者相互之間的市場競爭能力主要取決于他們在法院的資源，而不主要取決于他們自身的資源（專業(yè)水平）；而他們在法院的資源卻又取決于他們在市場（客戶和潛在客戶）方面的資源。在社會基層中的強勢群體往往在整個法律服務市場中占有優(yōu)勢。
二、四川省B市基層法律服務現(xiàn)狀考察
B市法律服務所的體制和市場狀況的情況與A市比較相近，但由于對B市的調查進路是司法局，調查方式主要是對司法局、法律服務所和律師所工作人員的座談會和個別訪談，角度不全面，所獲得的信息由于被調查者的角色和立場而不免帶有傾向性和片面性（這是我們后來又選擇由另一進路調查西部C縣的一個原因），因而在信息的使用上，B市的情況可以作為實行同一體制的A市的一個注腳。與A市不同的是，B市是地級市，它以一個農(nóng)村地區(qū)中的城市背景為我們提供了一個觀察城鄉(xiāng)交界地帶基層法律服務市場發(fā)展狀況的視角�！�
1、B市的基本背景和法律服務市場的基本構成
B市曾是典型的西部山區(qū)縣城，于1985年建為地級市，總共有1.62萬平方公里，人口共303萬，全市有三個國家級貧困縣，農(nóng)村人口占到百分之80。目前B市開放形式比較好，但總體上講面對的是廣大的農(nóng)村，所以當?shù)馗刹刻貏e強調發(fā)展和開放。開發(fā)區(qū)原來是2.75萬平方米，共90多萬平方米的區(qū)域。對于當?shù)睾虰市眾多的開發(fā)區(qū)來說，穩(wěn)定也是他們最在意的價值目標，司法局是在發(fā)展和穩(wěn)定兩個意義上強調基層法律工作者價值的。同時，B市在調整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構、勞務輸出等方面的管理比較具有代表意義，比如B市外出打工人員大約是50多萬人，每年掙回來的勞務費是幾十億�！�
B市當局對于基層法律服務系統(tǒng)的狀況的基本評價是，財政支付的司法助理員編制太少，律師也不符合需求。全市369個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所街道辦共72個，工作人員有169人，其中專職從事司法工作的有70多人（亦即平均每個所有一個專職司法助理員，其他都是一些兼職），法律服務所有94個（其中72個與司法所合一），法律工作者342人（系指司法助理員以外的招聘人員），其中80％在農(nóng)村。該市一個縣城或一個區(qū)二、三十萬人，大縣人口有七、八十萬人，法律工作者40多人，有五、六十個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達不到一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個司法助理員的標準。全市注冊律師105人，其中60人在市區(qū)。全市人民調解委員會共有2930多個，人民調解員是12000多。全市律師和法律工作者總和與人口比例為1：20000，如果按照A市的計算方式，將政府財政編制的司法助理員計入在內，則比例為1：4919。不過由于律師主要集中在市區(qū)或者城區(qū)范圍內，在縣級的很少，縣級以下的民間糾紛主要是靠基層法律服務工作者來提供服務。B市基本上有兩條線，鐵路以北是農(nóng)村，鐵路以南就是發(fā)展經(jīng)濟的開發(fā)區(qū)，所以法律服務是兩條線：一條是面向農(nóng)村，一條是面向城市。由于B市的律師有限，政府財政能夠支持的司法所也不足，因此在市區(qū)和附近地區(qū)，有幾個法律服務所是完全不靠當?shù)刎斦С侄孔陨戆l(fā)展起來的。
2、B市法律服務所的基本狀況
2．1法律服務所與基層政府及附屬機構之間的關系
“兩所合一”的體制：在設有司法所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，法律服務所與司法所是兩所合一，即“兩塊牌子，一套人馬”。但雙方在經(jīng)濟上是分開的，法律服務所算是自收自支，司法所是法律服務所的管理機構。司法所的行政職能中包括代表當?shù)攸h委政府處理一些勞務糾紛，但司法所作為行政機構，解決糾紛應當是免費服務。于是司法助理員同時作為法律服務所的成員，也要辦理一些收費服務的法律服務案件，他們與招聘的法律服務工作者通稱為法律工作者，與法律服務所之間有一個分配方案和政策，司法局統(tǒng)一規(guī)定個人與法律服務所之間是五五分成。所里提成的部分用來搞司法行政工作，但有時個人做司法行政工作時還需要從個人分成的那部分中支付臨時費用，事后有的報銷，有的不報銷。有些所里還從個人上繳的積累資金中給個人辦養(yǎng)老保險等。此外，司法所要收一點管理費用。
但事實上，法律服務所的所有人員都被當成行政人員使用。因為司法局有很多具體的行政工作，比如指導人民調解、刑事安置幫教、社會治安綜合治理、法制宣傳等行政職能，都要靠司法所去落實，而司法所許多都是“一人所”，而且這些行政或公益性職能都沒有專項經(jīng)費，因而司法所事實上要靠法律服務所來支撐。不僅在人員上，所有這些行政事務都是法律服務工作者來完成，而且在經(jīng)費上，每個法律服務所一年的收入的10至40用來做司法行政工作，司法助理員或法律服務工作者除按規(guī)定比例上繳收入的一部分之外，常常還要在具體經(jīng)辦某項行政事務時支付一些諸如車費、餐費等。以臨近該市城區(qū)的某所為例，2002年該區(qū)司法局在編人員是24人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政上司法助理人員只有3人，機關上某處2個人，而公證處只有1人，沒法再分了，再往下派，“家里面”就沒人了。所以在該局轄區(qū)內的14個司法所，大部分都是法律工作者兼任司法所的所長。法律服務工作者一年之內參加司法行政工作是489人次�！�
因此，司法局領導說，我們市如果把法律服務所撤完的話，司法所就全部垮掉了。司法所所長們對于要把法律服務所分出去的想法感到憤憤不平，說：“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革還要求把法律服務所的人改出去，你說你改人家干什么？人家本來就是自收自支的，人家又不從你那拿錢，又不占你的編制。基層法律服務所通過司法所開展的一些司法行政工作來宣傳自己，加強當?shù)厝罕妼λ麄兊恼J識和了解，對他們開展在當?shù)氐姆煞⻊找彩且粋�促進。”另一位所長說，我們這里面對的貧困群體是大多數(shù)，我不知道上面是怎么想的，如果說這塊真的要退出法律服務市場的話，真正受到傷害的是那些貧苦的群眾，而不是我們。我們當然可以不從事這個職業(yè)，如果考不取律師的話，我們隨便找個什么事也能解決我們的生活問題，那真正的受到損失的是廣大的貧困群體，他們請不起律師，律師要高價，律師十年寒窗才考了個律師本，認為應當要回報。（這也符合成本收益的經(jīng)濟規(guī)律。）
共生現(xiàn)象：從司法所與法律服務所之間的關系中，我們隱約看到一種共生現(xiàn)象：一方面，作為官方行政機構的基層司法所依賴于法律服務所和法律工作者，甚至可以說法律工作者是在用自己的錢、自己的時間和精力為政府辦事，另一方面，法律工作者也從司法所/法律服務所中得到了某種無形或間接的回報，比如法律工作者與政府部門合署辦公使其獲得了一定的政府/官方色彩，而這一身份的光環(huán)使他們在社區(qū)尤其是農(nóng)村中具有了一定的“權威”，或至少是得到了鄉(xiāng)村民眾某種認同的分量；同時以帶有官方色彩的身份經(jīng)辦大量的司法行政工作，實際上也借此擴大了法律工作者與社區(qū)民眾的接觸范圍和影響，從而增加了案源和競爭力。
這種共生現(xiàn)象還體現(xiàn)在法律服務所與當?shù)嘏沙鏊g的關系。依托于法律服務所的司法所有一項重要職能是直接參與矛盾糾紛的排查、協(xié)助當?shù)卣幚砻堋⒅笇Ш蛥⑴c人民調解。這些職能跟派出所發(fā)生一些交叉，派出所主要是處理刑事案件、治安案件，也就是一些對抗性的矛盾，但是鄰里糾紛、婚姻糾紛等等，要靠法律服務所。不過當?shù)卣�、派出所和律師或法律工作者之間的溝通工作是非常好的，有的司法所專門在派出所設立辦事處，就象聯(lián)合辦公一樣，派出所管轄治安案件時限于精力和職能方式，一般都會介紹當事人到司法所，然后交給法律服務所或調解委員會處理。2002年該市某區(qū)司法所法律服務所和各人民調解委員會調處解決的糾紛占了派出所收的案件總量的67�！�
自我定位：不過對于調查者關于“共生”的說法，法律服務者們表示異議。他們說，老百姓恰恰是看到法律服務所和政府有明顯區(qū)別，所以才信任他們；如果說是他們是政府的部門，老百姓反而不信任。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下去會找不到飯吃，但是法律工作者下去老百姓還會想辦法給做點好吃的。一位女所長說：“我那有兩個辦公室，一個是司法所辦公室，另外一個是法律服務所辦公室，老百姓來咨詢的時候就來找法律服務所，而不去找司法所，因為老百姓覺得司法所是政府的部門，會幫著政府說話。老百姓覺得我們法律服務所的信譽比較高，他們有什么事情都是來找我們而不是找司法所，因為他們覺得我們這有公道。”許多人甚至當著他們局長的面明確表示寧可跟司法所分開，一個辦公室兩塊牌子的設置造成的缺陷是，政府在需要干事的時候就用他們，不干事的時候就不管他們。
法律服務所的這種自我評價，可以從其他事實中找到一些支持，那就是在B市法律服務所的業(yè)務中，有政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的企業(yè)大量聘請法律工作者作為法律顧問，2002年，B市法律服務所在該市擔任鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府和企業(yè)法律顧問的有1517家。當?shù)卣推髽I(yè)在對外經(jīng)濟交往中簽訂各種合同，一般都會來跟兩所商量，然后由他們出具法律意見書并簽字（當然這樣的簽字只是對內不對外），通過這種方式，對政府依法行政和企業(yè)依法經(jīng)營的意識也有很大的影響。這些法律顧問一方面成為政府優(yōu)化管理的助手，另一方面成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾之間的中介。在經(jīng)濟相對發(fā)達的開發(fā)區(qū)，有很多投資在建的工程項目，土地拆遷安置的矛盾比較突出，在對待土地拆遷、人員安置上，法律服務工作者協(xié)助當?shù)嘏沙鏊块T做了很多工作，從法律咨詢方面給很多拆遷戶吃了定心丸。而在廣大農(nóng)村，這些法律工作者也通過他們非官方角色或中介意識取得了老百姓的信任。一位女干部說，她在某鄉(xiāng)任兩所的所長時接手了一個情況很復雜的村，那個村的企業(yè)比較多，人口比較少，老百姓跟集體企業(yè)之間的糾紛特別多，上訪的特別多。比如有個集體企業(yè)效益很好，但老百姓卻沒有得到什么回報，村干部拿了很好的待遇卻不給老百姓干事，老百姓就想，寧愿把這個企業(yè)關閉了，寧愿自己出去打工，也不愿把錢拿給他們。后來村里聘請了這個所的兩位法律工作者去當法律顧問，一年收取服務費1000塊錢，處理了很多矛盾，也給雙方帶來了經(jīng)濟效益。
一位參與調查的法官也說，農(nóng)村司法所消化了很多矛盾�！捌鋵嵒鶎诱䴔嘀饕ぷ饕簿湍敲磧纱笕蝿眨粋�就是發(fā)展經(jīng)濟；二個就是消化矛盾。現(xiàn)在的基層政府不知道在做什么，經(jīng)濟沒有發(fā)展上去，矛盾和糾紛倒是很多。我們下鄉(xiāng)的時候經(jīng)常會聽到很多反映的情況，但是我們也不可能解決�！焙芏鄦栴}都是基層司法所/法律服務所來解決的。他們人又少，又勤快，如果真正的政府能夠對基層法律服務稍微支持一點，撥一點經(jīng)費，很容易也就把他們的困難解決了，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)里面幾十個工作人員，但是他們的法律服務工作者也就只有一兩個人。
與調解委員會的關系。在廣大農(nóng)村，調解工作雖然依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村，但實際上也主要是靠基層法律服務所。每個村村委會都設了人民調解委員會，人民調解委員員會直接由司法所來指導和管理，農(nóng)民對調解員很相信。例如m縣有法律工作者38人，2002年共調解民事案件是2719件，防止自殺13件15人，防止民間糾紛轉化為刑事案件47件81人。按照新文件要求，人民調解是不收費的。所以根據(jù)這個意見的要求，必須有一定的經(jīng)費資助，按規(guī)定是要求撥款，是要求政府撥費，但個要求不是硬性的，政府沒有撥款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政也沒有撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就赤字一年就幾十萬，他哪來的錢給你撥！所以現(xiàn)在這個文件一下來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立人民調解委員會就掛了一個牌子，但事實上工作還是法律服務所在擔負，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導掛個名，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長或者副鎮(zhèn)長調解委員會的主任，司法所所長（也就是法律服務所所長兼司法助理員）做了人民調解委員會的副主任。這樣一來，司法所/法律服務所調解就不能再收費了，唯一的收入來源也切斷了。局領導說，農(nóng)村財政有困難，也不可能投入那么多錢給你專門搞這個調解，但是在實際工作中又需要人民調解，比如打架糾紛，如果沒有有經(jīng)驗的人去處理，矛盾就很容易激化。但是司法所或法律服務所的人做調解又沒有效力。根據(jù)最高人民法院的那個意見，人民調解是不收費的，調解結束后有個調解協(xié)議，協(xié)議上是要調解委員會蓋章才具有合同效力，這就存在一個沖突：一方面，沒有任何財政支持，不收費是不可能的，所以還是在收費，只是以法律服務所的名義收費；另一方面，如果蓋了這個章，就絕對不能收費，如果收費，調解協(xié)議就沒有了合同效力，如果要合同效力的話，就不能收費。工作在不斷加碼，收入?yún)s日益減少，逼得很多司法工作人員都改行了，城里有什么地方招聘，就走了。某所2002年還有法律工作者49人，2003年只剩下38人。目前38人中有10人參加了2002年的司法考試，成績都在240-340分之間，但包括一些很好、很能干的法律工作者也想走，他們覺得趁著自己還年輕，該走的時候趕緊走�！�
法律工作者的資質、培訓與管理：全市培訓由每個縣/區(qū)負責，市一級的培訓一般是業(yè)務骨干，像法律服務所的主任或司法所的所長這一級�？h里面的基本就是全部參加培訓。培訓費用由法律工作者自己出。內容主要是業(yè)務培訓，偶爾也有政策方面的培訓。培訓方式是講課與開會結合起來，主要是請知名律師和法官來講課（當?shù)氐姆晒ぷ髡邔ξ髂险▽W院的老師很熟悉）。自己也進行一些職業(yè)紀律職業(yè)道德上的培訓。
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