省農村公路養(yǎng)護管理模式的探討
文章標題：省農村公路養(yǎng)護管理模式的探討
近年來，隨著我省農村公路（包括縣道、鄉(xiāng)道和村道公路）的大規(guī)模建設以及路面改造工程的實施，農村公路的數(shù)量和質量都有較大幅度地提高，農村運輸條件和投資環(huán)境大為改善，有效地推動了農村城鎮(zhèn)化進程，有力地促進了社會主義新農村建設。但由于我省農村公路量大面廣、地區(qū)差異較大，加之養(yǎng)護管理運行機制不夠健全，農村公路養(yǎng)護管理“缺位”、養(yǎng)護資金不到位等問題日益突出。今年，根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)農村公路管理養(yǎng)護體制改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2005〕49號）的精神，結合我省實際，我們擬定了《浙江省農村公路養(yǎng)護與管理辦法》和《浙江省農村公路養(yǎng)護與管理體制改革方案》，對農村公路養(yǎng)護管理責任主體、職責分工等進行了規(guī)范，為理順農村公路養(yǎng)護管理的各種關系、健全養(yǎng)護管理機制奠定了基礎。
為進一步加強農村公路養(yǎng)護管理，提高農村公路養(yǎng)護管理質量和水平，探索適合我省實際的農村公路養(yǎng)護管理模式，省廳將《關于我省農村公路管養(yǎng)模式的探討研究》列為今年重點調研課題。為此，我們在前兩年農村養(yǎng)護管理體制、運行機制等有關問題研究的基礎上，再次就農村公路養(yǎng)護管理模式問題進行了專題調查和研究。通過對浦江、海鹽、安吉等各具特色的農村公路養(yǎng)護管理實踐探索和分析，同時借鑒省外養(yǎng)護管理經驗，對群眾性養(yǎng)護、分段養(yǎng)護、道班養(yǎng)護、專業(yè)養(yǎng)護等養(yǎng)護模式進行了分析、研究和探討，形成本調研報告。
一、我省農村公路養(yǎng)護管理基本情況
（一）農村公路現(xiàn)有里程和規(guī)模
據(jù)統(tǒng)計，截止2005年底止，全省農村公路（縣、鄉(xiāng)、村道）總里程為85643公里。按目前行政等級標準分，其中：縣道23097公里、鄉(xiāng)道15873公里、村道46673公里；按技術等級分，其中：一級公路1019公里、二級公路3648公里、三級公路6935公里、四級公路43895公里、等外公路30146公里（其中準四級公路13527公里）；按路面類型分，其中：水泥砼路面36329公里（其中縣道9384公里、鄉(xiāng)道5703公里、村道21242公里）、瀝青混凝土路面8965公里（其中縣道5016公里、鄉(xiāng)道655公里、村道3294公里），簡易鋪裝路面17089公里（其中縣道8549公里、鄉(xiāng)道3589公里、村道4951公里），未鋪裝路面23258公里（其中縣道147公里、鄉(xiāng)道5926公里、村道17185里）。鋪裝路面公路里程合計62384公里，占農村公路總里程的72.84，到2006年年底鄉(xiāng)道砂石路面改造工程完成后，鋪裝路面公路里程將增加5000多公里，達到67000多公里。
（二）農村公路養(yǎng)護管理體制現(xiàn)狀
2001年前我省各市、縣均設有專業(yè)和縣鄉(xiāng)兩個公路管理機構，分別負責國省道和縣鄉(xiāng)公路的養(yǎng)護管理，2001年養(yǎng)護體制改革后，實現(xiàn)了兩合并，即：所有市和絕大部縣（市）專業(yè)與縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護管理機構合并，國省道、縣鄉(xiāng)道公路養(yǎng)護管理職能統(tǒng)一由市、縣（市）公路管理機構負責，部分市、縣（市）公路管理機構內相應增設了縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護管理內設機構。
目前，我省農村公路養(yǎng)護管理中，縣道和鄉(xiāng)道大部分已納入交通公路部門管養(yǎng)范圍，基本上實行“條塊結合，以縣為主”。村道公路的管養(yǎng)，由于目前的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，一直未納入交通公路部門管理范圍。在養(yǎng)護資金安排上，目前仍沿襲過去（兩合并前）專業(yè)養(yǎng)護經費和縣鄉(xiāng)養(yǎng)護經費分別安排下達的方式�？h鄉(xiāng)養(yǎng)護經費由省汽車養(yǎng)路費切塊補助一部分，不足部分由地方自籌解決（手拖費安排一部分，地方財政預算安排一部分）。
（三）農村公路養(yǎng)護生產運行機制
目前，縣道公路的養(yǎng)護生產（包括日常養(yǎng)護和大中修工程）基本上采用國省道的養(yǎng)護運行機制，走養(yǎng)護市場化的路子，主要由專業(yè)養(yǎng)護隊伍（養(yǎng)護公司）進行養(yǎng)護，公路管理機構負責行業(yè)管理。鄉(xiāng)道公路的日常養(yǎng)護主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責，公路管理機構負責行業(yè)指導和給予一定的經費補助（或以獎代補）。
我省鄉(xiāng)村道的養(yǎng)護生產運行機制歸納起來大體上有以下幾種模式：
模式一：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立固定的專門養(yǎng)護隊，負責鄉(xiāng)村道的日常養(yǎng)護和大中修。養(yǎng)護隊有固定的場所，并有少量的機具設備；養(yǎng)護資金由交通部門補助一部分，不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解決。這種模式一般在經濟較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用較多。
模式二：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按行政區(qū)域將鄉(xiāng)村道公路的路面保潔、巡查、行道樹維護等日常管養(yǎng)分段包給沿線村委會，再由村委會將鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護承包給村里的農戶。大中修工程通過招投標，由專業(yè)隊伍施工；養(yǎng)護資金由交通部門補助一部分，不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村委會解決。
模式三：由村委會組織，一年對行政區(qū)域內的鄉(xiāng)村公路集中進行二、三次季節(jié)性、不定期的突擊養(yǎng)護（保潔和少量的維修）。這種模式在經濟欠發(fā)達地區(qū)（特別山區(qū)）采用較多。養(yǎng)護資金由交通部門補助一部分，不足部分主要通過投工投勞
解決。這種模式養(yǎng)護成本相對較低，但缺乏長效的管理手段，而且養(yǎng)護質量較差。
二、目前我省農村公路養(yǎng)護存在的主要問題
（一）農村公路路況總體水平較低，區(qū)域間差異較大
由于經濟發(fā)展不平衡、地域差異較大，加之長期養(yǎng)護管理“缺位”，致使農村公路基礎薄弱，路況總體較差，公路等級普遍較低，絕大部分為準四級或等外公路。且絕大部分鄉(xiāng)村道路的橋梁又是由民間橋梁改造利用，病危橋梁較多，道路安全設施、標志標線也不夠齊全。
（二）農村公路養(yǎng)護管理主體不明確，責任不落實
《公路法》對縣道、鄉(xiāng)道公路的養(yǎng)護管理主體作了規(guī)定，但對村道養(yǎng)護管理的責任主體沒有明確規(guī)定。由于村道公路至今未有明確定義、管理主體不明確，養(yǎng)護管理嚴重“缺位”。雖然縣道和部分鄉(xiāng)道養(yǎng)護由縣交通局或所屬的公路管理機構負責，鄉(xiāng)道養(yǎng)護責任歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村道養(yǎng)護責任名義上也落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但因經費無著落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上不管。農村公路養(yǎng)護管理“缺位”現(xiàn)象仍普遍存在。在地方政府方面，由于鄉(xiāng)村道公路養(yǎng)護管理的責任主體不明確，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為鄉(xiāng)、村道路建好以后，養(yǎng)管就是交通部門的事，沒有把鄉(xiāng)村公路的管養(yǎng)納入正常的政府行政管理和公共服務的范疇，個別地方還出現(xiàn)損壞或破壞鄉(xiāng)、村道路的現(xiàn)象。而且，地方政府重建輕養(yǎng)現(xiàn)象也較為突出。
（三）農村公路養(yǎng)護資金投入嚴重不足，養(yǎng)護資金缺少來源，資金籌措缺乏相應的保障機制，正常養(yǎng)護無法維持。
2001年公路養(yǎng)護體制改革后，縣道和鄉(xiāng)道養(yǎng)護經費主要由汽車養(yǎng)護費切塊補助和地方手拖費、摩托車費補助解決。但由于長期以來政府及有關部門重視公路建設的投入，忽視養(yǎng)護管理的投入，使得縣鄉(xiāng)道公路養(yǎng)護經費不能足額到位，縣鄉(xiāng)道公路養(yǎng)護管理不能到位。
村道公路由于一直未納入交通公路部門的管養(yǎng)范圍，沒有正常固定的養(yǎng)護經費來源，而多數(shù)村在修建村道公路時已負債累累，根本無法籌出資金來養(yǎng)護，導致村道失養(yǎng)情況普遍嚴重。加之農村費稅改革后，財政支付轉移用于農村公路養(yǎng)護的資金太少，農村公路養(yǎng)護資金得不到有效保障。如，溫嶺市現(xiàn)有機動車保有量近26萬輛，并將以35的速度快速增長。目前超限運輸問題嚴重，公路養(yǎng)護成本大為增加，但養(yǎng)護資金投入甚少；仙居縣每年通過支付轉移的農村公路養(yǎng)護資金是100萬元，其中40萬元用于發(fā)放縣道養(yǎng)路工工資，剩下的60萬元由財政核發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于2392公里鄉(xiāng)村公路的養(yǎng)護，每公里年養(yǎng)護資金250.8元。
（四）養(yǎng)護管理機制不健全，養(yǎng)護質量難以保證，缺乏農村公路養(yǎng)管長效機制。由于農村公路養(yǎng)護管理的責任主體不明確，農村公路的養(yǎng)護管理機制無法建立，特別是縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)管體系未真正建立，缺乏農村公路養(yǎng)管長效機制。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有固定的管養(yǎng)機構和專業(yè)的養(yǎng)護人員，無論是技術還是設備都無法承擔農村公路管養(yǎng)任務，養(yǎng)護質量難以保證。
三、建立以縣為主的管養(yǎng)體制和運行機制
鑒于我省農村公路及其養(yǎng)護管理的現(xiàn)狀，為解決農村公路養(yǎng)護管理“缺位”，改善并提高農村公路路況，推進社會主義新農村建設，我們根據(jù)國辦發(fā)[2005]49號文件精神，結合我省實際，擬定了《浙江省農村公路養(yǎng)護與管理辦法》及《浙江省農村公路養(yǎng)護體制改革實施方案》，提出了我省農村公路養(yǎng)護與管理體制建設的目標是：用三年左右時間，基本建立符合我省實際的、新型的“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合、以縣為主”的農村公路養(yǎng)護與管理體制和“管養(yǎng)分離”的運行機制，實現(xiàn)農村公路養(yǎng)護與管理的正�；⒅贫然鸵�(guī)范化，確保農村公路路況良好、路產完整、路權得到有效保護。
（一）明確責任主體，建立健全農村公路養(yǎng)護管理體制
各級人民政府應將農村公路的管理納入管理的范疇�？h級人民政府是農村公路養(yǎng)護與管理的責任主體。鄉(xiāng)級人民政府和村級組織，應當切實認真履行上級政府制定農村公路管理、養(yǎng)護、保護以及養(yǎng)護資金籌措等方面的具體職責，明確相應的職能部門或專職機構，并落實農村公路養(yǎng)護管理生產專職人員。
各級交通主管部門作為政府執(zhí)行部門，應將農村公路的管理養(yǎng)護納入行業(yè)管理范疇，加強指導、考核、監(jiān)督。其所屬的各級公路管理機構作為公路行業(yè)管理的實施部門，應落實人員、增設相應的內設機構。省級公路管理機構增設農村公路養(yǎng)護科，市級增設農村公路養(yǎng)護科（原有縣鄉(xiāng)養(yǎng)護科的可改稱為農村公路養(yǎng)護科），縣級相應增設農村公路養(yǎng)護科。農村公路養(yǎng)護技術管理人員每個縣級公路管理機構增加15-25名，省市級公路管理機構增加15-25名，切實履行農村公路養(yǎng)護管理的監(jiān)督、指導、管理職責。
（二）建立穩(wěn)定、長效的農村公路養(yǎng)護與管理資金渠道
各級人民政府和村級組織都應按照“縣鄉(xiāng)自籌、省市補助”的原則，積極組織籌措農村公路養(yǎng)護與管理資金，建立由財政投入、養(yǎng)路費和其他資金共同組成的多渠道的農村公路養(yǎng)護與管理資金籌措機制，建立健全養(yǎng)護資金的保障體系。由于農村公路量大面廣，養(yǎng)護經費全部由國家承擔目前尚不可能，應不斷拓寬多種資金籌措渠道：即除手拖費全額用于農村公路養(yǎng)護外，省、市在政策允許范圍內爭取補助一部分，縣財政列出專項資金承擔一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也自籌一部分（可以通過投工投勞形式解決），積極鼓勵社會、個人捐資等。
（三）實行管養(yǎng)分離，推進農村公路養(yǎng)護市場化，利用市場機制合理配置公路養(yǎng)護資源，逐步建立科學、高效的公路養(yǎng)護運行機制。
農村公路養(yǎng)護管理可實行“分級管理、分級養(yǎng)護”的管養(yǎng)運行機制，逐步形成“政府監(jiān)督、行業(yè)管理、主體負責、承包人實干”的四級農村公路管養(yǎng)保證體系。推行招標養(yǎng)護、委托養(yǎng)護、合同養(yǎng)護、承包養(yǎng)護等模式，建立健全養(yǎng)護市場。農村公路大中修工程通過招投標方式選擇有資質的養(yǎng)護施工單位；日常小修保養(yǎng)由行政村落實農民養(yǎng)護工具體負責養(yǎng)護。養(yǎng)護形式可多樣化：平原地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可在養(yǎng)護里程較多的區(qū)域成立農村公路養(yǎng)護站，集中負責該片區(qū)的農村公路養(yǎng)護；山區(qū)養(yǎng)護里程短的或路線比較偏的農村公路養(yǎng)護，可承包給個人或家庭養(yǎng)護，根據(jù)農業(yè)生產特點，實行彈性養(yǎng)護制，忙時干農活，閑時養(yǎng)村道，不拘形式養(yǎng)好路。農民養(yǎng)護工按照養(yǎng)路的好壞或達標率，從村委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領取勞動報酬。公路部門負責做好監(jiān)管和技術指導，并負責培訓農民養(yǎng)護工，真正做到：責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實施在村組，受益在群眾。
（四）建立健全農村公路養(yǎng)護管理考核管理長效機制。
建立和完善縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農村公路養(yǎng)護管理考核機制。省里應抓緊出臺農村公路養(yǎng)護標準和管理辦法，為養(yǎng)護監(jiān)督考核提供依據(jù)。縣級政府要將農村公路養(yǎng)護納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確一名副職領導專職負責此項。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要建立對村的養(yǎng)護管理考核機制。建立養(yǎng)護經費撥付激勵機制，將撥付的資金與農村公路養(yǎng)護路況直接掛鉤，行業(yè)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂合同，實行定期目標考核，并將考核結果公示，根據(jù)考核結果撥付養(yǎng)護資金和獎勵經費，確保農村公路的養(yǎng)護質量。金華市浦江縣就是通過考核激勵機制，加強農村公路養(yǎng)護管理，取得了較好的成效。
四、因地制宜，采取多種養(yǎng)護管理模式
由于我省農村公路總量和增量很大，地區(qū)差異也比較大，其養(yǎng)護管理的模式不應搞全省“一刀切”，要區(qū)別發(fā)達縣市和欠發(fā)達縣市、平原地區(qū)和山區(qū)、低等級公路和高等級公路的差異，走專業(yè)管理和鄉(xiāng)村基礎管理相結合、專業(yè)養(yǎng)護和鄉(xiāng)村養(yǎng)護相結合的新路子，充分發(fā)揮公路站、交調站、村級組織等基層單位的作用，因地制宜，積極探索適宜當?shù)厍闆r的管理方式。
（一）農村公路的管養(yǎng)模式分析
根據(jù)國務院國辦發(fā)〔2005〕49號文精神，農村公路養(yǎng)護管理按照“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的原則，形成國家、省、市（地）、縣四級交通行業(yè)管理，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村或交通部門分級實施的管養(yǎng)體制。農村公路管養(yǎng)的多方參與已成為突出的特點。農村公路的管養(yǎng)既有直接實施者，又有多個間接參與者，既有行業(yè)管理者，又有具體組織實施者。農村公路養(yǎng)護管理按照生產的機械化和專業(yè)化程度不同，基本可以分為四種，即：群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護、分段承包養(yǎng)護、道班養(yǎng)護、專業(yè)公司養(yǎng)護。
1、群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護。這曾經是農村公路養(yǎng)護中采用最多、最為廣泛的一種方式。費稅改革前，許多地方都規(guī)定農村居民必須承擔法定公路建勤義務工和車輛建勤工，利用農閑季節(jié)集中養(yǎng)護農村公路。該方式組織者一般是鄉(xiāng)級政府或者村委會，群眾出勞動力，市（縣）交通部門或鄉(xiāng)級政府補助部分砂石材料費。主要適用于道路等級低、交通量小、專業(yè)機械化難以開展的鄉(xiāng)道和村道，尤其是路線長、人口密度低、地形條件相對惡劣的山區(qū)公路。該方式最大優(yōu)點是充分發(fā)揮了農村勞動力資源豐富的長處，在一定程度上彌補了相對缺乏的農村公路養(yǎng)護資金。但隨著費稅改革的實行，“兩工”逐漸取消，從政策上講，村民已經沒有進行農村道路養(yǎng)護的義務，其適用范圍縮小到通過“一事一議”的村道養(yǎng)護。
2、分段承包養(yǎng)護。分段承包到戶的農村公路養(yǎng)護方式，一般是根據(jù)路段等級、交通量大小、養(yǎng)護材料遠近等測定每公里所需養(yǎng)護經費，然后以招投標的方法承包給農戶并簽訂承包責任書。組織者一般為市縣級公路養(yǎng)護部門或者鄉(xiāng)級政府。該方式是專業(yè)化、市場化養(yǎng)護公司的雛形或者低級形式，主要用于交通量小、等級較低的一般農村道路。養(yǎng)護內容也僅限于路基、路肩、邊坡和低等級路面的日常性養(yǎng)護。優(yōu)點在于易于組織，在一定程度上引進競爭降低了養(yǎng)護成本，且小規(guī)模零星作業(yè)方式，比較符合農村公路分布廣的特點。
3、道班養(yǎng)護。這是目前農村道路使用最為廣泛的一種方式。主要分為三類：一類是由縣級交通管理部門負責，以道班的形式在重要農村道路沿線布設；另一類是由地方交通主管部門領導，在鄉(xiāng)級政府成立派出機構，如交管所或者交管站，從事養(yǎng)護生產；第三類由鄉(xiāng)政府領導的機構對鄉(xiāng)道進行養(yǎng)護。該方式優(yōu)點是具備一定的養(yǎng)護機械和相對固定的人員，道路養(yǎng)護質量較高，基本能夠完成除大中修外的農村公路和橋涵的養(yǎng)護工程。缺點在于養(yǎng)護生產與養(yǎng)護管理沒有分開，上述這些機構在一定程度上發(fā)揮管理職能，養(yǎng)護生產的效率較低，一定程度上存在著“養(yǎng)人不養(yǎng)路”的現(xiàn)象。且鄉(xiāng)級政府領導的養(yǎng)護機構多屬臨時性機構，常常面臨資金困難，養(yǎng)護隊伍也不夠穩(wěn)定。
4、專業(yè)公司養(yǎng)護。養(yǎng)護公司是擁有獨立注冊資金、相應設備及技術人員和施工資格,在工商稅務部門注冊登記，具有獨立資金調配和人事權利，在法律上與公路管理部門處于獨立平等地位，真正面向市場的經濟實體。按照性質可分兩類：一類是適應市場要求，由社會性資金投資建立起來的股份制公司；另一類是由原來的公路管理機構剝離管理職能后，經過改制建立起來的股份制公司。專業(yè)公司養(yǎng)護真正實現(xiàn)了養(yǎng)護的管理與生產分離，最大限度地提高了養(yǎng)護資金的使用效果，同時養(yǎng)護公司從具體的事務管理脫離出來，轉向合同管理，公路養(yǎng)護質量高、效率高。其缺點在于，由于農村公路分布相對分散，對于農村公路養(yǎng)護市場不夠大的地區(qū)，尚難以全面推廣。且農村公路養(yǎng)護采取專業(yè)公司養(yǎng)護的方式，還存在以下問題：一是農村公路養(yǎng)護市場主體較少，投標不具備競爭性；二是資金問題；三是目前對承包商的有效監(jiān)督機制尚未建立。
（二）農村公路養(yǎng)護管理模式探討
根據(jù)上述四種養(yǎng)護管理方式的分析，我們認為抓好農村公路養(yǎng)護管理，要將群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護、分段承包養(yǎng)護、道班養(yǎng)護、專業(yè)公司有機結合起來，逐步建立起“機構精干、體系完整、職能明確、權責一致、管理順暢、運轉協(xié)調、行為規(guī)范、有效監(jiān)督、辦事高效”的養(yǎng)護管養(yǎng)體制。
1、實現(xiàn)養(yǎng)護管理和養(yǎng)護生產的分離或部分分離。把公路養(yǎng)護生產從管理機構中分離出來，組建農村公路養(yǎng)護公司，實行企業(yè)化管理。明確公路管理部門與養(yǎng)護公司為業(yè)主與施工單位的關系，對公司養(yǎng)護機構的人事、用工等問題由企業(yè)自主進行。對于難以實現(xiàn)管養(yǎng)分離的，可以通過人員分類管理實現(xiàn)部分分離。
2、在農村公路養(yǎng)護市場不夠成熟或難以發(fā)揮市場作用的時候，根據(jù)各地的特點和不同情況，積極探索建立和健全專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護相結合，常年養(yǎng)護與季節(jié)性養(yǎng)護、流動性養(yǎng)護相結合制度，建立完善各種形式的養(yǎng)護承包責任制，包括分段到戶、道班承包等，全面推進定額養(yǎng)護和計量支付。公路管理機構對養(yǎng)護生產的管理要逐步實現(xiàn)合同管理。
3、根據(jù)本地區(qū)農村公路的技術等級、路面結構型式等特點，制定相應的養(yǎng)護技術標準，推廣應用公路養(yǎng)護的新技術、新材料、新工藝、新方法，降低養(yǎng)護成本，發(fā)揮養(yǎng)護資金效益。在一定的管理體制條件下，充分實現(xiàn)養(yǎng)護方式的多樣性，保證其足夠的靈活性，以最大程度利用養(yǎng)護資金。
4、積極培育農村公路養(yǎng)護市場，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。首先要積極培育縣級農村公路養(yǎng)護市場，并逐步融入整個公路養(yǎng)護市場中。改變原有養(yǎng)護在較為封閉的行業(yè)內部進行的方式，以提高養(yǎng)護生產效率和資金使用效率，將養(yǎng)護生產逐步推向社會，適應市場化要求。
5、積極籌措包括養(yǎng)路費、財政轉移支付和手拖費等各方面資金，逐步實行公示、招標和引入競爭機制，提高農村公路養(yǎng)護供給效率。在養(yǎng)護資金有限的條件下，實行公開招標和引入競爭機制，實現(xiàn)業(yè)主、養(yǎng)護施工、養(yǎng)護監(jiān)理三方面相互監(jiān)督、相互協(xié)調、共同發(fā)展的農村公路養(yǎng)護管理新體制。
（三）農村公路養(yǎng)護的具體組織形式
1、農村公路日常養(yǎng)護的組織形式，由縣級交通主管部門和公路管理機構會同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照因地制宜的原則確定。一般應通過招標等市場化運作方式，選擇有相應養(yǎng)護資質的單位實施。農村公路大中修養(yǎng)護工程和縣道日常養(yǎng)護可由縣級公路管理機構負責。對自然條件特殊，難以通過市場化運作方式選擇養(yǎng)護單位的鄉(xiāng)道、村道公路，應充分發(fā)揮鄉(xiāng)級政府和村級組織的作用，根據(jù)實際情況，采取委托、個人（農戶）分段承包等多種形式的養(yǎng)護方式，同時農村公路日常養(yǎng)護，也可以通過競爭方式承包給公路沿線的村民，促進農民就業(yè)和增收。
同時，鼓勵干線公路、農村公路大、中修工程捆綁招標，面向社會公開擇優(yōu)選定具備資質條件的公路養(yǎng)護公司，充分發(fā)揮專業(yè)管理、施工、監(jiān)理隊伍在農村公路養(yǎng)護中的作用。鼓勵通過競爭方式，將油路挖補和水泥路修補等小型養(yǎng)護工程捆綁承包給專業(yè)化養(yǎng)護隊伍，實行合同管理、計量支付。
2、在農村公路養(yǎng)護管理實行“以縣為主”的體制后，要加強對新體制的研究、指導，努力探索農村公路大中修工程、日常養(yǎng)護管理、橋梁隧道管理和養(yǎng)護市場化管理的新情況、新問題。堅持“因地制宜、大膽試驗”的原則，指導好農村公路養(yǎng)護管理的模式。特別是要加快對鄉(xiāng)、村道公路養(yǎng)護管理模式的研究，充分鼓勵、發(fā)揮鄉(xiāng)、村兩級組織在養(yǎng)護管理中的積極性。對各地探索的“分管分養(yǎng)、統(tǒng)管分養(yǎng)、鄉(xiāng)管鄉(xiāng)養(yǎng)、鄉(xiāng)管村養(yǎng)、鄉(xiāng)管民養(yǎng)、鄉(xiāng)管市場養(yǎng)”的模式加以提升，建立符合我省實際的管養(yǎng)模式。
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解決。這種模式養(yǎng)護成本相對較低，但缺乏長效的管理手段，而且養(yǎng)護質量較差。
二、目前我省農村公路養(yǎng)護存在的主要問題
（一）農村公路路況總體水平較低，區(qū)域間差異較大
由于經濟發(fā)展不平衡、地域差異較大，加之長期養(yǎng)護管理“缺位”，致使農村公路基礎薄弱，路況總體較差，公路等級普遍較低，絕大部分為準四級或等外公路。且絕大部分鄉(xiāng)村道路的橋梁又是由民間橋梁改造利用，病危橋梁較多，道路安全設施、標志標線也不夠齊全。
（二）農村公路養(yǎng)護管理主體不明確，責任不落實
《公路法》對縣道、鄉(xiāng)道公路的養(yǎng)護管理主體作了規(guī)定，但對村道養(yǎng)護管理的責任主體沒有明確規(guī)定。由于村道公路至今未有明確定義、管理主體不明確，養(yǎng)護管理嚴重“缺位”。雖然縣道和部分鄉(xiāng)道養(yǎng)護由縣交通局或所屬的公路管理機構負責，鄉(xiāng)道養(yǎng)護責任歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村道養(yǎng)護責任名義上也落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但因經費無著落，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上不管。農村公路養(yǎng)護管理“缺位”現(xiàn)象仍普遍存在。在地方政府方面，由于鄉(xiāng)村道公路養(yǎng)護管理的責任主體不明確，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為鄉(xiāng)、村道路建好以后，養(yǎng)管就是交通部門的事，沒有把鄉(xiāng)村公路的管養(yǎng)納入正常的政府行政管理和公共服務的范疇，個別地方還出現(xiàn)損壞或破壞鄉(xiāng)、村道路的現(xiàn)象。而且，地方政府重建輕養(yǎng)現(xiàn)象也較為突出。
（三）農村公路養(yǎng)護資金投入嚴重不足，養(yǎng)護資金缺少來源，資金籌措缺乏相應的保障機制，正常養(yǎng)護無法維持。
2001年公路養(yǎng)護體制改革后，縣道和鄉(xiāng)道養(yǎng)護經費主要由汽車養(yǎng)護費切塊補助和地方手拖費、摩托車費補助解決。但由于長期以來政府及有關部門重視公路建設的投入，忽視養(yǎng)護管理的投入，使得縣鄉(xiāng)道公路養(yǎng)護經費不能足額到位，縣鄉(xiāng)道公路養(yǎng)護管理不能到位。
村道公路由于一直未納入交通公路部門的管養(yǎng)范圍，沒有正常固定的養(yǎng)護經費來源，而多數(shù)村在修建村道公路時已負債累累，根本無法籌出資金來養(yǎng)護，導致村道失養(yǎng)情況普遍嚴重。加之農村費稅改革后，財政支付轉移用于農村公路養(yǎng)護的資金太少，農村公路養(yǎng)護資金得不到有效保障。如，溫嶺市現(xiàn)有機動車保有量近26萬輛，并將以35的速度快速增長。目前超限運輸問題嚴重，公路養(yǎng)護成本大為增加，但養(yǎng)護資金投入甚少；仙居縣每年通過支付轉移的農村公路養(yǎng)護資金是100萬元，其中40萬元用于發(fā)放縣道養(yǎng)路工工資，剩下的60萬元由財政核發(fā)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于2392公里鄉(xiāng)村公路的養(yǎng)護，每公里年養(yǎng)護資金250.8元。
（四）養(yǎng)護管理機制不健全，養(yǎng)護質量難以保證，缺乏農村公路養(yǎng)管長效機制。由于農村公路養(yǎng)護管理的責任主體不明確，農村公路的養(yǎng)護管理機制無法建立，特別是縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)管體系未真正建立，缺乏農村公路養(yǎng)管長效機制。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有固定的管養(yǎng)機構和專業(yè)的養(yǎng)護人員，無論是技術還是設備都無法承擔農村公路管養(yǎng)任務，養(yǎng)護質量難以保證。
三、建立以縣為主的管養(yǎng)體制和運行機制
鑒于我省農村公路及其養(yǎng)護管理的現(xiàn)狀，為解決農村公路養(yǎng)護管理“缺位”，改善并提高農村公路路況，推進社會主義新農村建設，我們根據(jù)國辦發(fā)[2005]49號文件精神，結合我省實際，擬定了《浙江省農村公路養(yǎng)護與管理辦法》及《浙江省農村公路養(yǎng)護體制改革實施方案》，提出了我省農村公路養(yǎng)護與管理體制建設的目標是：用三年左右時間，基本建立符合我省實際的、新型的“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合、以縣為主”的農村公路養(yǎng)護與管理體制和“管養(yǎng)分離”的運行機制，實現(xiàn)農村公路養(yǎng)護與管理的正常化、制度化和規(guī)范化，確保農村公路路況良好、路產完整、路權得到有效保護。
（一）明確責任主體，建立健全農村公路養(yǎng)護管理體制
各級人民政府應將農村公路的管理納入管理的范疇�？h級人民政府是農村公路養(yǎng)護與管理的責任主體。鄉(xiāng)級人民政府和村級組織，應當切實認真履行上級政府制定農村公路管理、養(yǎng)護、保護以及養(yǎng)護資金籌措等方面的具體職責，明確相應的職能部門或專職機構，并落實農村公路養(yǎng)護管理生產專職人員。
各級交通主管部門作為政府執(zhí)行部門，應將農村公路的管理養(yǎng)護納入行業(yè)管理范疇，加強指導、考核、監(jiān)督。其所屬的各級公路管理機構作為公路行業(yè)管理的實施部門，應落實人員、增設相應的內設機構。省級公路管理機構增設農村公路養(yǎng)護科，市級增設農村公路養(yǎng)護科（原有縣鄉(xiāng)養(yǎng)護科的可改稱為農村公路養(yǎng)護科），縣級相應增設農村公路養(yǎng)護科。農村公路養(yǎng)護技術管理人員每個縣級公路管理機構增加15-25名，省市級公路管理機構增加15-25名，切實履行農村公路養(yǎng)護管理的監(jiān)督、指導、管理職責。
（二）建立穩(wěn)定、長效的農村公路養(yǎng)護與管理資金渠道
各級人民政府和村級組織都應按照“縣鄉(xiāng)自籌、省市補助”的原則，積極組織籌措農村公路養(yǎng)護與管理資金，建立由財政投入、養(yǎng)路費和其他資金共同組成的多渠道的農村公路養(yǎng)護與管理資金籌措機制，建立健全養(yǎng)護資金的保障體系。由于農村公路量大面廣，養(yǎng)護經費全部由國家承擔目前尚不可能，應不斷拓寬多種資金籌措渠道：即除手拖費全額用于農村公路養(yǎng)護外，省、市在政策允許范圍內爭取補助一部分，縣財政列出專項資金承擔一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也自籌一部分（可以通過投工投勞形式解決），積極鼓勵社會、個人捐資等。
（三）實行管養(yǎng)分離，推進農村公路養(yǎng)護市場化，利用市場機制合理配置公路養(yǎng)護資源，逐步建立科學、高效的公路養(yǎng)護運行機制。
農村公路養(yǎng)護管理可實行“分級管理、分級養(yǎng)護”的管養(yǎng)運行機制，逐步形成“政府監(jiān)督、行業(yè)管理、主體負責、承包人實干”的四級農村公路管養(yǎng)保證體系。推行招標養(yǎng)護、委托養(yǎng)護、合同養(yǎng)護、承包養(yǎng)護等模式，建立健全養(yǎng)護市場。農村公路大中修工程通過招投標方式選擇有資質的養(yǎng)護施工單位；日常小修保養(yǎng)由行政村落實農民養(yǎng)護工具體負責養(yǎng)護。養(yǎng)護形式可多樣化：平原地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可在養(yǎng)護里程較多的區(qū)域成立農村公路養(yǎng)護站，集中負責該片區(qū)的農村公路養(yǎng)護；山區(qū)養(yǎng)護里程短的或路線比較偏的農村公路養(yǎng)護，可承包給個人或家庭養(yǎng)護，根據(jù)農業(yè)生產特點，實行彈性養(yǎng)護制，忙時干農活，閑時養(yǎng)村道，不拘形式養(yǎng)好路。農民養(yǎng)護工按照養(yǎng)路的好壞或達標率，從村委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領取勞動報酬。公路部門負責做好監(jiān)管和技術指導，并負責培訓農民養(yǎng)護工，真正做到：責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實施在村組，受益在群眾。
（四）建立健全農村公路養(yǎng)護管理考核管理長效機制。
建立和完善縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農村公路養(yǎng)護管理考核機制。省里應抓緊出臺農村公路養(yǎng)護標準和管理辦法，為養(yǎng)護監(jiān)督考核提供依據(jù)�？h級政府要將農村公路養(yǎng)護納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的內容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確一名副職領導專職負責此項。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要建立對村的養(yǎng)護管理考核機制。建立養(yǎng)護經費撥付激勵機制，將撥付的資金與農村公路養(yǎng)護路況直接掛鉤，行業(yè)部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂合同，實行定期目標考核，并將考核結果公示，根據(jù)考核結果撥付養(yǎng)護資金和獎勵經費，確保農村公路的養(yǎng)護質量。金華市浦江縣就是通過考核激勵機制，加強農村公路養(yǎng)護管理，取得了較好的成效。
四、因地制宜，采取多種養(yǎng)護管理模式
由于我省農村公路總量和增量很大，地區(qū)差異也比較大，其養(yǎng)護管理的模式不應搞全省“一刀切”，要區(qū)別發(fā)達縣市和欠發(fā)達縣市、平原地區(qū)和山區(qū)、低等級公路和高等級公路的差異，走專業(yè)管理和鄉(xiāng)村基礎管理相結合、專業(yè)養(yǎng)護和鄉(xiāng)村養(yǎng)護相結合的新路子，充分發(fā)揮公路站、交調站、村級組織等基層單位的作用，因地制宜，積極探索適宜當?shù)厍闆r的管理方式。
（一）農村公路的管養(yǎng)模式分析
根據(jù)國務院國辦發(fā)〔2005〕49號文精神，農村公路養(yǎng)護管理按照“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的原則，形成國家、省、市（地）、縣四級交通行業(yè)管理，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村或交通部門分級實施的管養(yǎng)體制。農村公路管養(yǎng)的多方參與已成為突出的特點。農村公路的管養(yǎng)既有直接實施者，又有多個間接參與者，既有行業(yè)管理者，又有具體組織實施者。農村公路養(yǎng)護管理按照生產的機械化和專業(yè)化程度不同，基本可以分為四種，即：群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護、分段承包養(yǎng)護、道班養(yǎng)護、專業(yè)公司養(yǎng)護。
1、群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護。這曾經是農村公路養(yǎng)護中采用最多、最為廣泛的一種方式。費稅改革前，許多地方都規(guī)定農村居民必須承擔法定公路建勤義務工和車輛建勤工，利用農閑季節(jié)集中養(yǎng)護農村公路。該方式組織者一般是鄉(xiāng)級政府或者村委會，群眾出勞動力，市（縣）交通部門或鄉(xiāng)級政府補助部分砂石材料費。主要適用于道路等級低、交通量小、專業(yè)機械化難以開展的鄉(xiāng)道和村道，尤其是路線長、人口密度低、地形條件相對惡劣的山區(qū)公路。該方式最大優(yōu)點是充分發(fā)揮了農村勞動力資源豐富的長處，在一定程度上彌補了相對缺乏的農村公路養(yǎng)護資金。但隨著費稅改革的實行，“兩工”逐漸取消，從政策上講，村民已經沒有進行農村道路養(yǎng)護的義務，其適用范圍縮小到通過“一事一議”的村道養(yǎng)護。
2、分段承包養(yǎng)護。分段承包到戶的農村公路養(yǎng)護方式，一般是根據(jù)路段等級、交通量大小、養(yǎng)護材料遠近等測定每公里所需養(yǎng)護經費，然后以招投標的方法承包給農戶并簽訂承包責任書。組織者一般為市縣級公路養(yǎng)護部門或者鄉(xiāng)級政府。該方式是專業(yè)化、市場化養(yǎng)護公司的雛形或者低級形式，主要用于交通量小、等級較低的一般農村道路。養(yǎng)護內容也僅限于路基、路肩、邊坡和低等級路面的日常性養(yǎng)護。優(yōu)點在于易于組織，在一定程度上引進競爭降低了養(yǎng)護成本，且小規(guī)模零星作業(yè)方式，比較符合農村公路分布廣的特點。
3、道班養(yǎng)護。這是目前農村道路使用最為廣泛的一種方式。主要分為三類：一類是由縣級交通管理部門負責，以道班的形式在重要農村道路沿線布設；另一類是由地方交通主管部門領導，在鄉(xiāng)級政府成立派出機構，如交管所或者交管站，從事養(yǎng)護生產；第三類由鄉(xiāng)政府領導的機構對鄉(xiāng)道進行養(yǎng)護。該方式優(yōu)點是具備一定的養(yǎng)護機械和相對固定的人員，道路養(yǎng)護質量較高，基本能夠完成除大中修外的農村公路和橋涵的養(yǎng)護工程。缺點在于養(yǎng)護生產與養(yǎng)護管理沒有分開，上述這些機構在一定程度上發(fā)揮管理職能，養(yǎng)護生產的效率較低，一定程度上存在著“養(yǎng)人不養(yǎng)路”的現(xiàn)象。且鄉(xiāng)級政府領導的養(yǎng)護機構多屬臨時性機構，常常面臨資金困難，養(yǎng)護隊伍也不夠穩(wěn)定。
4、專業(yè)公司養(yǎng)護。養(yǎng)護公司是擁有獨立注冊資金、相應設備及技術人員和施工資格,在工商稅務部門注冊登記，具有獨立資金調配和人事權利，在法律上與公路管理部門處于獨立平等地位，真正面向市場的經濟實體。按照性質可分兩類：一類是適應市場要求，由社會性資金投資建立起來的股份制公司；另一類是由原來的公路管理機構剝離管理職能后，經過改制建立起來的股份制公司。專業(yè)公司養(yǎng)護真正實現(xiàn)了養(yǎng)護的管理與生產分離，最大限度地提高了養(yǎng)護資金的使用效果，同時養(yǎng)護公司從具體的事務管理脫離出來，轉向合同管理，公路養(yǎng)護質量高、效率高。其缺點在于，由于農村公路分布相對分散，對于農村公路養(yǎng)護市場不夠大的地區(qū)，尚難以全面推廣。且農村公路養(yǎng)護采取專業(yè)公司養(yǎng)護的方式，還存在以下問題：一是農村公路養(yǎng)護市場主體較少，投標不具備競爭性；二是資金問題；三是目前對承包商的有效監(jiān)督機制尚未建立。
（二）農村公路養(yǎng)護管理模式探討
根據(jù)上述四種養(yǎng)護管理方式的分析，我們認為抓好農村公路養(yǎng)護管理，要將群眾突擊季節(jié)性養(yǎng)護、分段承包養(yǎng)護、道班養(yǎng)護、專業(yè)公司有機結合起來，逐步建立起“機構精干、體系完整、職能明確、權責一致、管理順暢、運轉協(xié)調、行為規(guī)范、有效監(jiān)督、辦事高效”的養(yǎng)護管養(yǎng)體制。
1、實現(xiàn)養(yǎng)護管理和養(yǎng)護生產的分離或部分分離。把公路養(yǎng)護生產從管理機構中分離出來，組建農村公路養(yǎng)護公司，實行企業(yè)化管理。明確公路管理部門與養(yǎng)護公司為業(yè)主與施工單位的關系，對公司養(yǎng)護機構的人事、用工等問題由企業(yè)自主進行。對于難以實現(xiàn)管養(yǎng)分離的，可以通過人員分類管理實現(xiàn)部分分離。
2、在農村公路養(yǎng)護市場不夠成熟或難以發(fā)揮市場作用的時候，根據(jù)各地的特點和不同情況，積極探索建立和健全專業(yè)養(yǎng)護與群眾養(yǎng)護相結合，常年養(yǎng)護與季節(jié)性養(yǎng)護、流動性養(yǎng)護相結合制度，建立完善各種形式的養(yǎng)護承包責任制，包括分段到戶、道班承包等，全面推進定額養(yǎng)護和計量支付。公路管理機構對養(yǎng)護生產的管理要逐步實現(xiàn)合同管理。
3、根據(jù)本地區(qū)農村公路的技術等級、路面結構型式等特點，制定相應的養(yǎng)護技術標準，推廣應用公路養(yǎng)護的新技術、新材料、新工藝、新方法，降低養(yǎng)護成本，發(fā)揮養(yǎng)護資金效益。在一定的管理體制條件下，充分實現(xiàn)養(yǎng)護方式的多樣性，保證其足夠的靈活性，以最大程度利用養(yǎng)護資金。
4、積極培育農村公路養(yǎng)護市場，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。首先要積極培育縣級農村公路養(yǎng)護市場，并逐步融入整個公路養(yǎng)護市場中。改變原有養(yǎng)護在較為封閉的行業(yè)內部進行的方式，以提高養(yǎng)護生產效率和資金使用效率，將養(yǎng)護生產逐步推向社會，適應市場化要求。
5、積極籌措包括養(yǎng)路費、財政轉移支付和手拖費等各方面資金，逐步實行公示、招標和引入競爭機制，提高農村公路養(yǎng)護供給效率。在養(yǎng)護資金有限的條件下，實行公開招標和引入競爭機制，實現(xiàn)業(yè)主、養(yǎng)護施工、養(yǎng)護監(jiān)理三方面相互監(jiān)督、相互協(xié)調、共同發(fā)展的農村公路養(yǎng)護管理新體制。
（三）農村公路養(yǎng)護的具體組織形式
1、農村公路日常養(yǎng)護的組織形式，由縣級交通主管部門和公路管理機構會同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照因地制宜的原則確定。一般應通過招標等市場化運作方式，選擇有相應養(yǎng)護資質的單位實施。農村公路大中修養(yǎng)護工程和縣道日常養(yǎng)護可由縣級公路管理機構負責。對自然條件特殊，難以通過市場化運作方式選擇養(yǎng)護單位的鄉(xiāng)道、村道公路，應充分發(fā)揮鄉(xiāng)級政府和村級組織的作用，根據(jù)實際情況，采取委托、個人（農戶）分段承包等多種形式的養(yǎng)護方式，同時農村公路日常養(yǎng)護，也可以通過競爭方式承包給公路沿線的村民，促進農民就業(yè)和增收。
同時，鼓勵干線公路、農村公路大、中修工程捆綁招標，面向社會公開擇優(yōu)選定具備資質條件的公路養(yǎng)護公司，充分發(fā)揮專業(yè)管理、施工、監(jiān)理隊伍在農村公路養(yǎng)護中的作用。鼓勵通過競爭方式，將油路挖補和水泥路修補等小型養(yǎng)護工程捆綁承包給專業(yè)化養(yǎng)護隊伍，實行合同管理、計量支付。
2、在農村公路養(yǎng)護管理實行“以縣為主”的體制后，要加強對新體制的研究、指導，努力探索農村公路大中修工程、日常養(yǎng)護管理、橋梁隧道管理和養(yǎng)護市場化管理的新情況、新問題。堅持“因地制宜、大膽試驗”的原則，指導好農村公路養(yǎng)護管理的模式。特別是要加快對鄉(xiāng)、村道公路養(yǎng)護管理模式的研究，充分鼓勵、發(fā)揮鄉(xiāng)、村兩級組織在養(yǎng)護管理中的積極性。對各地探索的“分管分養(yǎng)、統(tǒng)管分養(yǎng)、鄉(xiāng)管鄉(xiāng)養(yǎng)、鄉(xiāng)管村養(yǎng)、鄉(xiāng)管民養(yǎng)、鄉(xiāng)管市場養(yǎng)”的模式加以提升，建立符合我省實際的管養(yǎng)模式。
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