論當前縣(市)級財政運行機制中所面臨現(xiàn)狀

文章標題：論當前縣(市)級財政運行機制中所面臨現(xiàn)狀

隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入和運行的規(guī)范，特別是隨著入世等新的情況出現(xiàn)，現(xiàn)行的財政體制在經(jīng)濟運行中隱發(fā)的問題和矛盾被逐漸暴露出來，給縣（市）地方經(jīng)濟的發(fā)展和財政的運行帶來了一定影響。為此，本文就如何進一步深化縣（市）級財政體制改革、適應形勢發(fā)展要求這一問題進行了專題調(diào)研，對當前財政運行中所面臨的一些新情況和新問題提出了一些思考和建議。

一、當前財政運行中面臨的問題及成因分析

(一)財政收入后勁減緩，增長速度下降
截止今年10月底，筆者調(diào)查的某縣級市實現(xiàn)財政收入82165萬元，占年計劃的91.6，同比增長15.8，比上年同期增幅減少了16.6個百分點。析其原因：一是中央體制因素。(1)從2001年8月1日起國家對自營出口生產(chǎn)企業(yè)一律實行“免、抵、退”政策。如據(jù)統(tǒng)計，今年1—5月全市共影響增值稅5015萬元(其中外資企業(yè)影響3783萬元，內(nèi)資企業(yè)影響1232萬元)。另外，在此項政策的執(zhí)行同時造成隨增值稅附征的城建稅、教育費附加的稅基減少，影響了地方性收入進度。(2)稅率調(diào)整影響。從2002年1月1日起農(nóng)副產(chǎn)品抵扣稅率由原來10調(diào)整為13。以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)，因此將增加進項而減少收入。(3)延期稅款抬高了上年基數(shù)。由于2000年全市收入形勢喜人，在當時稅法許可的情況下，該市國稅部門將后三個月申報稅源中的8453萬元作了延期處理，而這些延期稅款在2001年1—6月陸續(xù)到期入庫，其中“兩稅”入庫7188萬元，同時，由于新《稅收征管法》的實施，去年新形成的稅收基本做到了應收盡收，也就是說去年一年實際上征收了14個月的稅收。新的《稅收征管法》實施后，企業(yè)欠稅大幅度下降，導致稅源減少。二是區(qū)劃調(diào)整因素。由于行政區(qū)劃調(diào)整的影響,縣（市）地方經(jīng)濟域圍銳減，削弱了縣級財政預算收入增長后勁。三是地理位置因素。筆者調(diào)查的縣級市地理位置獨特，南臨長江，東瀕黃海，幾大經(jīng)濟重鎮(zhèn)又邊鄰環(huán)繞了省轄市市區(qū)。同時由于域內(nèi)旅游資源不多，未能掀起境內(nèi)流動人口的增多和以商貿(mào)流通業(yè)為主流的第三產(chǎn)業(yè)市場的啟動，致使消費需求拉動不強，城市消費圈未能形成。更為引人思考的是，域內(nèi)一些企業(yè)利用外地招商引資出臺的優(yōu)惠政策，利用地區(qū)差打“擦邊球”，在本地注冊的企業(yè)再到外地登記辦理一個企業(yè)，將本地的稅收轉(zhuǎn)移外地繳納。經(jīng)初步調(diào)查，僅邊鄰環(huán)繞省轄市市區(qū)的通海地區(qū)就有20多家生產(chǎn)企業(yè)在上海等地注冊，流失稅收約300萬元。四是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)因素。94年實行分稅制時，該市享受的稅收返還基數(shù)較小，且產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以輕紡工業(yè)等勞動密集型為主，導致“兩稅”比重高(2001年為61)，形成縣級向中央、省貢獻稅收份額較大，地方留成財力較少，綜合留成率不足50，可用財力增長緩慢。

(二)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整難度較大，財政處境十分被動
一是法定支出項目。據(jù)了解目前的法定支出項目較多，均被列入對地方政府目標責任制考核內(nèi)容，且為考核評先的一票否決指標，地方財政難以安排。在調(diào)查中，大家普遍反映，在市鎮(zhèn)兩級財力不足和行政事業(yè)成本快速增加的情況下，財政存在許多的支出壓力：工資問題要解決、企業(yè)下崗職工基本生活費要保證、社會保險基金要“兜底”，經(jīng)濟補償金、集資款、糧食風險基金等要足額到位，等等。這些問題大都涉及改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，在“吃飯財政”都難以為繼的情況下，農(nóng)業(yè)、教育、科技等經(jīng)費要達到法定增長比例及社會各方面對財政的需求，依照現(xiàn)有財政政策，依靠現(xiàn)有財力基礎(chǔ)已經(jīng)捉襟見肘。二是政策性增資因素。近年來，國家、省連續(xù)出臺增加工資、提高補貼和特崗津貼標準等支出政策，僅工資一項，1997年至2001年就人均增加570多元，上述增資要求，上面只出政策，不給財力，完全靠地方本級財力負擔，據(jù)統(tǒng)計該市人均財力1997年至2001年只增加150元，差距很大，剛性增資因素遠遠超過了地方財力增長的可能，給市鎮(zhèn)兩級財政造成巨大困難。三是支出管理因素。支出管理實際上就是對各部門和單位既得利益的調(diào)整和規(guī)范，部門的配合和支持是支出管理改革的關(guān)鍵所在。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門執(zhí)行財經(jīng)紀律松弛，嚴格開支政策觀念淡薄，巧立名目多發(fā)補貼、獎金，并且相互攀比，再加上內(nèi)部管理不善，致使財政支出不斷增長。如該市去年的《會計法》執(zhí)法情況重點檢查，共查出違法違紀問題83個，查補稅費124萬元，涉嫌違法犯罪案件一起。四是財政供給對象影響。從調(diào)查情況看，市鎮(zhèn)兩級行政事業(yè)單位機構(gòu)大、人員多，有的部門之間職能仍有交叉未完全順暢，導致行政事業(yè)剛性支出增長過快，加重了市鎮(zhèn)兩級財政負擔。據(jù)統(tǒng)計，該市2001年財政供養(yǎng)人員為29726人，比1993年凈增6311人。尤其是教育系統(tǒng)矛盾更為突出，2001年末教育系統(tǒng)供養(yǎng)人員達到16061人，占財政供養(yǎng)人員的54.2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育系統(tǒng)的財政供養(yǎng)人員占

比更高，平均超過60，教育事業(yè)經(jīng)費已達到財政總支出的70以上。另外，每年軍轉(zhuǎn)干部和大中專畢業(yè)生分配預計增支300多萬元。有限的財政資金依然只能艱難地滿足“吃飯財政”的需求，難以邁入“效益財政”的經(jīng)營理念之中。

(三)鎮(zhèn)級基礎(chǔ)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，使財政收入失去有效的增長機制
該市工業(yè)經(jīng)濟布局不均，規(guī)模企業(yè)和骨干企業(yè)大多集中在西部、南部地區(qū)，東部地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展滯后，仍以農(nóng)業(yè)為主。部分鎮(zhèn)工商稅收占比低，增收乏力，尤其是地方工商稅規(guī)模更小，少數(shù)鎮(zhèn)工商稅收幾乎與農(nóng)四稅相當，影響了可用財力增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，尚有4個鎮(zhèn)工商稅收不足500萬元，最少的鎮(zhèn)工商稅收不足250萬元。雖然縣級財政每年給予各鎮(zhèn)體制補助近4000萬元，仍然無法從根本上解決問題。農(nóng)村稅費改革后，因取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，農(nóng)民的負擔是減輕了，但對鎮(zhèn)財政影響很大，尤其對工業(yè)欠發(fā)達地區(qū)影響更大。最突出的是增加了市鎮(zhèn)兩級的財力缺口：一是因為村提留的取消。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定計算，村級必需經(jīng)費為2800.6萬元，從2001年5月份以來已開始向政府財政轉(zhuǎn)移，財政供給的范圍不斷擴大。農(nóng)村稅費改革后，鎮(zhèn)村部分負擔轉(zhuǎn)嫁到財政。二是因為屠宰稅的取消。農(nóng)業(yè)稅附加和新的農(nóng)業(yè)稅財力的10要用于村級支出，市鎮(zhèn)兩級財力因改革減少了936萬元。三是雖然通過調(diào)整農(nóng)業(yè)稅率和轉(zhuǎn)移支付，使財力有所增加，但與支出需求差距較大，原有的收支矛盾不但沒有得到緩解，而且增加了新的財力缺口，財政支出危機進一步加重。

(四)財政債務(wù)風險不斷增加，支付危機已經(jīng)顯現(xiàn)
一是因前些年創(chuàng)建、教育、衛(wèi)生、交通等社會事業(yè)快速發(fā)展而遺貿(mào)的歷史負債已進入支付或償還期，數(shù)額較大，據(jù)統(tǒng)計，至2001年，境內(nèi)各鎮(zhèn)歷史負債累計達3.22億元，最多的鎮(zhèn)負債達3179萬元；二是歷史上企業(yè)借用的世行貸款和外國政府貸款按現(xiàn)行政策，均由地方財政承擔償債責任，財政扣款已漸進高峰期；三是大多數(shù)鎮(zhèn)農(nóng)村合作基金會借款、負債數(shù)額較大，債務(wù)沉重，為兌付股金，至2001年底，全市已向上級借入農(nóng)村合作基金會�？�7591萬元，借入供銷社社員股金�？�1635萬元，上級每年通過財政結(jié)算扣還本息1100多萬元，而且各鎮(zhèn)還要繼續(xù)籌集資金分期兌付。財政支付危機已不同程度地顯現(xiàn)出現(xiàn)，如不加以重視并采取有力措施，后果不堪設(shè)想。

二、進一步完善當前財政運行機制的建議與對策

(一)統(tǒng)一思想，形成共識
培育和擴大內(nèi)需是當前經(jīng)濟的重點，也是實施積極財政政策的核心。解決財政體制順利進行問題的根本途徑在于加快經(jīng)濟發(fā)展。因此，要充分運用預算、貼息、轉(zhuǎn)移支付等財稅政策手段，用足用活用好已出臺的各項優(yōu)惠政策，積極擴大內(nèi)需，培育和保護內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長，著力為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件和公平的競爭環(huán)境，統(tǒng)一思想，形成“發(fā)展至上、稅源至上”和經(jīng)營性財政的“大財源”收入觀，把“經(jīng)營財政”的理念貫穿生財、聚財、用財、理財?shù)娜�過程，在鞏固基礎(chǔ)財源的同時，千方百計開發(fā)新興財源，做到一、二、三產(chǎn)業(yè)齊上，大中小稅源并舉，全方位、多渠道增加財政收入，并抓住入世啟始年與黨的十六大召開的喜慶年之際，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強投資環(huán)境整治，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，營造“重商、親商、富商、安商”氛圍，同時實施好縣（市）級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)地方經(jīng)濟和財政的平衡發(fā)展。

(二)用足用活政策，完善縣（市）財政管理體制
在大力培育財源、促進經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)上，進一步提高財政收入占GDP的比重，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，健全以地方稅收收入為主、各種非稅收入為輔的公共財政收入體系，努力增強財政實力。只有這樣，才能實施積極的財政政策拉動內(nèi)需，才能確保工資及重點項目的資金需要，才能支付社會改革成本和有效化解政府債務(wù)風險。一是根據(jù)所得稅收入分享改革方案，認真做好調(diào)查和測算，積極穩(wěn)妥地做好市鎮(zhèn)分稅制財政管理體制的調(diào)整，與中央、省體制接軌，并要逐步打破企業(yè)所有制性質(zhì)，按區(qū)域、稅種等合理分配市鎮(zhèn)兩級分成財力，建立健全促進市鎮(zhèn)兩級財力正常增長機制、促進市鎮(zhèn)發(fā)展生產(chǎn)與組織收入的激勵機制和完善對困難鎮(zhèn)的政策性補助機制，妥善消化歷年累計赤字，基本保證并滿足好市鎮(zhèn)兩級正常運行的需要。二是強化收入征管，嚴格執(zhí)行新《稅收征管法》，加強“免、抵、退”稅收優(yōu)惠政策的管理。據(jù)測算，2002年生產(chǎn)型企業(yè)出口退稅改為“免、抵、退”政策后，該市預計減少增值稅收入1.8億元左右，相應減少市級財力5000多萬元，同時造成隨增值稅附征的城建稅、教育費附加的稅基減少，直接影響地方收入1200萬元左右。為此，國稅部門要進一步加強“免、抵、退”稅的宣傳和管理，促使出口企業(yè)積極、準確申報，盡快提高出口企業(yè)的“免、抵”額。財政、國稅、地稅三部門要密切配合，積極地、有計劃地開展好各項稅收專項檢查，防止跑冒滴漏，整頓和規(guī)范稅收秩序，打擊以假申報、假發(fā)票、假帳為重點的偷稅犯罪活動，加強對漏征漏管戶的管理，進一步提高稅收定額標準，以小稅零散稅收彌補整體稅源的不足。針對部分企業(yè)在外地注冊辦企業(yè)的情況，有目的地積極開展稅源調(diào)查，一要從思想上和老板們多溝通多交流，激發(fā)他們?yōu)榧亦l(xiāng)多作貢獻的愿望，二要從政策上多了解、多宣傳、多幫扶，增加他們回家鄉(xiāng)辦企業(yè)的吸引力，三要對違反政策、故意轉(zhuǎn)移稅收、轉(zhuǎn)移利潤的依法予以查處，控制稅源的外流，以增加市級稅收收入，確保市鎮(zhèn)兩級財政收入達規(guī)定的增幅和地方既得財力增長水平，盡早擬建一套以企業(yè)新增稅費的社會貢獻率為主要考核依據(jù)的地方經(jīng)濟增長激勵機制和辦法。三是進一步健全和完善農(nóng)村稅費協(xié)護網(wǎng)絡(luò)體系，堅持農(nóng)村稅費定時、定點集中征收，并要進一步加大對非稅收入的監(jiān)管力度，對各種行政事業(yè)性收費、政府性基金和罰沒收入在清理整頓的基礎(chǔ)上規(guī)范行為，以收入考核機制的完善來調(diào)動增收的積極性。

(三)建立公共支出框架，進一步深化財政穩(wěn)定運行的配套措施
按照公共財政支出的范圍和要求，理順財政分配關(guān)系，強化財政對政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)和社會保障的保障能力，全面推行市場化戰(zhàn)略，凡是可以通過市場配置資源的領(lǐng)域，財政逐步退出；凡是政府按規(guī)應收的各項收入要按“收支脫鉤、收繳分離”的“收支兩條線”的原則，足額收繳到位，爾后集中投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府鼓勵發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等等領(lǐng)域，為社會提供良好的投資環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級。一是創(chuàng)新支出管理機制，提高財政支出效益。在市級機關(guān)和事業(yè)單位全面推行以零基預算為基礎(chǔ)、預算內(nèi)外資金統(tǒng)一預算、統(tǒng)一管理、綜合平衡的部門預算編制改革和建立以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。一要逐步建立單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，即從單位資產(chǎn)擁有情況、收入來源及構(gòu)成、單位供養(yǎng)對象、工資支出水平、基本運轉(zhuǎn)支出必需、基礎(chǔ)設(shè)(施)備購置投入、上繳上級及對附屬單位補助支出和事業(yè)發(fā)展基金提留與使用等8個方面來描述出單位的整體概況，通過匯總可反映出縣（市）級行政事業(yè)單位的家底數(shù)，為實事求是制定定員定額和公務(wù)費定額標準等提供準確的依據(jù)。二要理順各主管部門及財政部門內(nèi)部各相關(guān)科室之間的交替環(huán)節(jié)關(guān)系，建立財政管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使現(xiàn)行的財政管理體制的改革在真正意義上達到單位自主理財和減輕單位財務(wù)人員事務(wù)性的負擔，使各級都來關(guān)心和支持財政改革，并將改革在“規(guī)范、科學、合理”的軌道上更趨深化。二是建立和完善政府采購制度的保障措施。政府采購是一項龐大的系統(tǒng)工程，在實施過程中需要建有相應的保障措施：一要改進政府采購支出預算管理機制。各行政、事業(yè)單位每年底要把第二年需要采購的商品、服務(wù)和工程的項目、數(shù)量等細化，通過部門預算的編制上報財政部門，實行預算支出行為的規(guī)范化管理；二要完善國庫集中支付制度；三要建立和完善政府采購網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，包括供應商及相關(guān)資料庫、采購預算、采購項目及相關(guān)資料庫、專家評委及相關(guān)資料庫、采購案例庫以及政府采購電子招投標系統(tǒng)和交易及支付系統(tǒng)等；四要建立和完善政府采購的監(jiān)督機制，提高采購約束力，真正形成一個錢與物、驗收與購買相互分離的制約機制，使每一環(huán)節(jié)都監(jiān)督到位。三是積極配合事業(yè)單位改革，調(diào)整財政供給范圍。對市、鎮(zhèn)行政事業(yè)單位經(jīng)費供給情況開展一次全面普查，以公共財政為原則，按照市場經(jīng)濟體制的要求，重新界定財政供給范圍。根據(jù)市場取向，逐步將事業(yè)單位全面推向市場，努力做到有進有退，有保有壓，壓縮到位，保障有力。對行政事業(yè)單位實行定員定編，對重點學校要嚴格按實有學生人數(shù)重新核定義務(wù)教育的教師人員編制，嚴格區(qū)分公辦與民辦學校的界限，義務(wù)教育與收費教育徹底分開，防止“靠教育吃教育”的行為發(fā)生。著力清理和壓縮財政供養(yǎng)對象，建立財政供養(yǎng)對象數(shù)據(jù)庫，杜絕虛報、冒領(lǐng)和吃“空額”等現(xiàn)象發(fā)生。四是進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，努力保證各項重點支出需要。一要切實保證機關(guān)事業(yè)單位職工工資按國家標準及時足額發(fā)放；二要進一步落實社會保障資金，切實保證社會弱勢群體的基本生活。繼續(xù)執(zhí)行和完善“三三制”辦法，籌足下崗職工基本生活保障金，重點抓好企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，擴大覆蓋面，完善社會保險費稅務(wù)征收辦法，逐步推行“五費合一”的征收模式；三要處理好“吃飯”與建設(shè)的關(guān)系，在做好“保吃飯、保運轉(zhuǎn)、保還債”的基礎(chǔ)上，努力保證農(nóng)業(yè)、科技、教育、文化等重點支出。

(四)著力強化債務(wù)管理，化解和防范財政風險
面對償還債務(wù)高峰期的到來，縣鎮(zhèn)兩級要牢固樹立“立足自身、自我消化、自求平衡”的觀念，強化財政風險意識和責任意識，積極、主動地化解和防范財政債務(wù)風險。一是建立償債準備金，分期消化財政債務(wù)風險。財政部門根據(jù)本地區(qū)政府債務(wù)情況，從每年的政府專項資金、財政機動財力和政府債權(quán)清收收入中提前安排一定的資金，建立償債準備金，有計劃地消化因上級財政扣款而墊付的政府債務(wù)等隱性赤字，維護和鞏固財政平衡基礎(chǔ)。二是嚴格舉債程序，控制政府債務(wù)規(guī)模。實行政府債務(wù)財政部門扎口管理，行政事業(yè)單位舉債必須經(jīng)各級政府嚴格審批。凡欠發(fā)公教人員工資或原有債務(wù)規(guī)模超過財政承受能力的單位，一律不得舉借新的債務(wù)興辦事業(yè)。三是建立預警分析體系和約束機制，防范新的債務(wù)風險。從嚴格項目論證、科學選定項目入手，對債務(wù)借、用、還實行全程監(jiān)控，強化對招標采購、配套資金落實、工程概決算和投資回報等方面的財政監(jiān)督。建立債務(wù)管理部門與項目建設(shè)單位的雙向約束機制，凡由政府為企業(yè)提供世行貸款、外國政府貸款擔保的債務(wù)，一律實行以財產(chǎn)抵押為主要形式的反擔保制度。推行還債目標管理責任制，完善項目建設(shè)單位和受益單位責、權(quán)、利和借、用、還管理機制，嚴厲懲處逃避政府債務(wù)行為。對在政府債務(wù)管理過程中，造成重大損失的，要依法追究有關(guān)單位和相關(guān)人員的責任。四是鞏固和擴大農(nóng)村稅費改革成果，努力化解村級債務(wù)。為防止產(chǎn)生新的債務(wù)，鎮(zhèn)政府和村委會一律不得以鎮(zhèn)財政名義擔保向銀行和信用社貸款。鞏固和落實農(nóng)村稅費改革各項政策，加強監(jiān)督檢查，確保支持鎮(zhèn)村運轉(zhuǎn)資金到位。財政部門在確保各項轉(zhuǎn)移支付資金迅速到位的同時，還必須加強檢查和督促，保證資金按規(guī)定使用。農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加全部用于村級開支，中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付資金用于補助村級開支的，要撥入村級開支財政專戶，村級運轉(zhuǎn)資金任何單位和部門不得克扣和挪用。

(五)加強城建資金管理，推進城市化進程
建設(shè)小城鎮(zhèn)，要牢固確立“經(jīng)營城鎮(zhèn)”的理念，積極引入市場機制，依靠市場手段建設(shè)小城鎮(zhèn)，加快城市化進程。資金問題是城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵，堅持“誰投資、誰經(jīng)營，誰管理、誰受益”的原則，多渠道、多形式地吸引社會資本參與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，政府管理重點抓好資金籌集和支出監(jiān)管兩個環(huán)節(jié)。一是在資金籌集上，要征足收齊現(xiàn)有房地產(chǎn)規(guī)費和土地出讓金，嚴格控制規(guī)費減免。同時要進一步加快土地使用制度改革，建立以土地招標、拍賣為主要形式的營運機制，把土地推向市場，以地生財，實行土地高度集中統(tǒng)一管理和建設(shè)用地統(tǒng)一供給辦法，增加政府土地收益。強化經(jīng)營城市理念，拓寬籌措渠道，對城市交通線路、出租車營運證等引入競爭機制，對城市空間廣告業(yè)務(wù)和城市道路、橋梁、綠地等市政工程冠名權(quán)實行拍賣制度，并征收城市空間有償使用費，積極籌措資金來源。二是在支出監(jiān)管上，堅持執(zhí)行城建資金預決算制度，積極參與大中型城建項目的可行性研究、立項審查、擴初設(shè)計、工程前期調(diào)查、招標文件編制等，繼續(xù)加大城建資金支出監(jiān)管力度，嚴格開支范圍，對工程實行事前、事中、事后全過程的監(jiān)督管理，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟和社會效益。凡是未列入招投標的項目，如路燈、地下管線、綠化工程等逐步推向市場，實行項目招投標；對項目工程中使用的重要設(shè)備和大宗材料通過政府采購解決，并實行管養(yǎng)分離，結(jié)合事業(yè)單位改革，可逐步將道路、綠化養(yǎng)護推向市場，提高養(yǎng)護水平和市場化程度。同時，加大對市政工程項目的財政監(jiān)管和財務(wù)審計，防止虛報量、高套工程定額等現(xiàn)象的發(fā)生。對城建資金的撥付試行由國庫直接撥款到項目建設(shè)單位的辦法，切實提高城建資金的使用效益。

(六)加大財政監(jiān)管力度，為振興財政保駕護航
有了好的財政管理體制的建立，更要有強勁的財政監(jiān)督保障機制的護航。針對經(jīng)濟生活中的各種行為，財政、審計、監(jiān)察等部門要進一步加大監(jiān)督和稽查力度。對照新的《會計法》和新頒發(fā)的《企業(yè)會計制度》、《企業(yè)會計準則》來規(guī)范各單位的會計行為，有針對性地對單位的會計信息質(zhì)量實施檢查，對熱點行業(yè)和注目部門實行地方人大、紀檢、監(jiān)察、審計、財政等部門聯(lián)合進行例行執(zhí)行監(jiān)察，適時組織開展行政事業(yè)單位預算內(nèi)外資金財務(wù)開支標準和“往來款”清收執(zhí)行情況等專項檢查，同時對“民心工程”，如社會保險、城市建設(shè)、道路交通建設(shè)等支出項目進行專項跟蹤問效檢查，對查出的問題決不手軟，做到“事事抓得實，件件有回音”，切實有效地擔當起深化和完善財政體制改革的“保護神”，穩(wěn)步推進縣（市）級財政步入良性循環(huán)

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比更高，平均超過60，教育事業(yè)經(jīng)費已達到財政總支出的70以上。另外，每年軍轉(zhuǎn)干部和大中專畢業(yè)生分配預計增支300多萬元。有限的財政資金依然只能艱難地滿足“吃飯財政”的需求，難以邁入“效益財政”的經(jīng)營理念之中。

(三)鎮(zhèn)級基礎(chǔ)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，使財政收入失去有效的增長機制
該市工業(yè)經(jīng)濟布局不均，規(guī)模企業(yè)和骨干企業(yè)大多集中在西部、南部地區(qū)，東部地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展滯后，仍以農(nóng)業(yè)為主。部分鎮(zhèn)工商稅收占比低，增收乏力，尤其是地方工商稅規(guī)模更小，少數(shù)鎮(zhèn)工商稅收幾乎與農(nóng)四稅相當，影響了可用財力增長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，尚有4個鎮(zhèn)工商稅收不足500萬元，最少的鎮(zhèn)工商稅收不足250萬元。雖然縣級財政每年給予各鎮(zhèn)體制補助近4000萬元，仍然無法從根本上解決問題。農(nóng)村稅費改革后，因取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，農(nóng)民的負擔是減輕了，但對鎮(zhèn)財政影響很大，尤其對工業(yè)欠發(fā)達地區(qū)影響更大。最突出的是增加了市鎮(zhèn)兩級的財力缺口：一是因為村提留的取消。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定計算，村級必需經(jīng)費為2800.6萬元，從2001年5月份以來已開始向政府財政轉(zhuǎn)移，財政供給的范圍不斷擴大。農(nóng)村稅費改革后，鎮(zhèn)村部分負擔轉(zhuǎn)嫁到財政。二是因為屠宰稅的取消。農(nóng)業(yè)稅附加和新的農(nóng)業(yè)稅財力的10要用于村級支出，市鎮(zhèn)兩級財力因改革減少了936萬元。三是雖然通過調(diào)整農(nóng)業(yè)稅率和轉(zhuǎn)移支付，使財力有所增加，但與支出需求差距較大，原有的收支矛盾不但沒有得到緩解，而且增加了新的財力缺口，財政支出危機進一步加重。

(四)財政債務(wù)風險不斷增加，支付危機已經(jīng)顯現(xiàn)
一是因前些年創(chuàng)建、教育、衛(wèi)生、交通等社會事業(yè)快速發(fā)展而遺貿(mào)的歷史負債已進入支付或償還期，數(shù)額較大，據(jù)統(tǒng)計，至2001年，境內(nèi)各鎮(zhèn)歷史負債累計達3.22億元，最多的鎮(zhèn)負債達3179萬元；二是歷史上企業(yè)借用的世行貸款和外國政府貸款按現(xiàn)行政策，均由地方財政承擔償債責任，財政扣款已漸進高峰期；三是大多數(shù)鎮(zhèn)農(nóng)村合作基金會借款、負債數(shù)額較大，債務(wù)沉重，為兌付股金，至2001年底，全市已向上級借入農(nóng)村合作基金會�？�7591萬元，借入供銷社社員股金專款1635萬元，上級每年通過財政結(jié)算扣還本息1100多萬元，而且各鎮(zhèn)還要繼續(xù)籌集資金分期兌付。財政支付危機已不同程度地顯現(xiàn)出現(xiàn)，如不加以重視并采取有力措施，后果不堪設(shè)想。

二、進一步完善當前財政運行機制的建議與對策

(一)統(tǒng)一思想，形成共識
培育和擴大內(nèi)需是當前經(jīng)濟的重點，也是實施積極財政政策的核心。解決財政體制順利進行問題的根本途徑在于加快經(jīng)濟發(fā)展。因此，要充分運用預算、貼息、轉(zhuǎn)移支付等財稅政策手段，用足用活用好已出臺的各項優(yōu)惠政策，積極擴大內(nèi)需，培育和保護內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長，著力為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件和公平的競爭環(huán)境，統(tǒng)一思想，形成“發(fā)展至上、稅源至上”和經(jīng)營性財政的“大財源”收入觀，把“經(jīng)營財政”的理念貫穿生財、聚財、用財、理財?shù)娜�過程，在鞏固基礎(chǔ)財源的同時，千方百計開發(fā)新興財源，做到一、二、三產(chǎn)業(yè)齊上，大中小稅源并舉，全方位、多渠道增加財政收入，并抓住入世啟始年與黨的十六大召開的喜慶年之際，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加強投資環(huán)境整治，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，營造“重商、親商、富商、安商”氛圍，同時實施好縣（市）級區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)地方經(jīng)濟和財政的平衡發(fā)展。

(二)用足用活政策，完善縣（市）財政管理體制
在大力培育財源、促進經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)上，進一步提高財政收入占GDP的比重，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，健全以地方稅收收入為主、各種非稅收入為輔的公共財政收入體系，努力增強財政實力。只有這樣，才能實施積極的財政政策拉動內(nèi)需，才能確保工資及重點項目的資金需要，才能支付社會改革成本和有效化解政府債務(wù)風險。一是根據(jù)所得稅收入分享改革方案，認真做好調(diào)查和測算，積極穩(wěn)妥地做好市鎮(zhèn)分稅制財政管理體制的調(diào)整，與中央、省體制接軌，并要逐步打破企業(yè)所有制性質(zhì)，按區(qū)域、稅種等合理分配市鎮(zhèn)兩級分成財力，建立健全促進市鎮(zhèn)兩級財力正常增長機制、促進市鎮(zhèn)發(fā)展生產(chǎn)與組織收入的激勵機制和完善對困難鎮(zhèn)的政策性補助機制，妥善消化歷年累計赤字，基本保證并滿足好市鎮(zhèn)兩級正常運行的需要。二是強化收入征管，嚴格執(zhí)行新《稅收征管法》，加強“免、抵、退”稅收優(yōu)惠政策的管理。據(jù)測算，2002年生產(chǎn)型企業(yè)出口退稅改為“免、抵、退”政策后，該市預計減少增值稅收入1.8億元左右，相應減少市級財力5000多萬元，同時造成隨增值稅附征的城建稅、教育費附加的稅基減少，直接影響地方收入1200萬元左右。為此，國稅部門要進一步加強“免、抵、退”稅的宣傳和管理，促使出口企業(yè)積極、準確申報，盡快提高出口企業(yè)的“免、抵”額。財政、國稅、地稅三部門要密切配合，積極地、有計劃地開展好各項稅收專項檢查，防止跑冒滴漏，整頓和規(guī)范稅收秩序，打擊以假申報、假發(fā)票、假帳為重點的偷稅犯罪活動，加強對漏征漏管戶的管理，進一步提高稅收定額標準，以小稅零散稅收彌補整體稅源的不足。針對部分企業(yè)在外地注冊辦企業(yè)的情況，有目的地積極開展稅源調(diào)查，一要從思想上和老板們多溝通多交流，激發(fā)他們?yōu)榧亦l(xiāng)多作貢獻的愿望，二要從政策上多了解、多宣傳、多幫扶，增加他們回家鄉(xiāng)辦企業(yè)的吸引力，三要對違反政策、故意轉(zhuǎn)移稅收、轉(zhuǎn)移利潤的依法予以查處，控制稅源的外流，以增加市級稅收收入，確保市鎮(zhèn)兩級財政收入達規(guī)定的增幅和地方既得財力增長水平，盡早擬建一套以企業(yè)新增稅費的社會貢獻率為主要考核依據(jù)的地方經(jīng)濟增長激勵機制和辦法。三是進一步健全和完善農(nóng)村稅費協(xié)護網(wǎng)絡(luò)體系，堅持農(nóng)村稅費定時、定點集中征收，并要進一步加大對非稅收入的監(jiān)管力度，對各種行政事業(yè)性收費、政府性基金和罰沒收入在清理整頓的基礎(chǔ)上規(guī)范行為，以收入考核機制的完善來調(diào)動增收的積極性。

(三)建立公共支出框架，進一步深化財政穩(wěn)定運行的配套措施
按照公共財政支出的范圍和要求，理順財政分配關(guān)系，強化財政對政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)和社會保障的保障能力，全面推行市場化戰(zhàn)略，凡是可以通過市場配置資源的領(lǐng)域，財政逐步退出；凡是政府按規(guī)應收的各項收入要按“收支脫鉤、收繳分離”的“收支兩條線”的原則，足額收繳到位，爾后集中投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府鼓勵發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等等領(lǐng)域，為社會提供良好的投資環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級。一是創(chuàng)新支出管理機制，提高財政支出效益。在市級機關(guān)和事業(yè)單位全面推行以零基預算為基礎(chǔ)、預算內(nèi)外資金統(tǒng)一預算、統(tǒng)一管理、綜合平衡的部門預算編制改革和建立以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。一要逐步建立單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，即從單位資產(chǎn)擁有情況、收入來源及構(gòu)成、單位供養(yǎng)對象、工資支出水平、基本運轉(zhuǎn)支出必需、基礎(chǔ)設(shè)(施)備購置投入、上繳上級及對附屬單位補助支出和事業(yè)發(fā)展基金提留與使用等8個方面來描述出單位的整體概況，通過匯總可反映出縣（市）級行政事業(yè)單位的家底數(shù)，為實事求是制定定員定額和公務(wù)費定額標準等提供準確的依據(jù)。二要理順各主管部門及財政部門內(nèi)部各相關(guān)科室之間的交替環(huán)節(jié)關(guān)系，建立財政管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使現(xiàn)行的財政管理體制的改革在真正意義上達到單位自主理財和減輕單位財務(wù)人員事務(wù)性的負擔，使各級都來關(guān)心和支持財政改革，并將改革在“規(guī)范、科學、合理”的軌道上更趨深化。二是建立和完善政府采購制度的保障措施。政府采購是一項龐大的系統(tǒng)工程，在實施過程中需要建有相應的保障措施：一要改進政府采購支出預算管理機制。各行政、事業(yè)單位每年底要把第二年需要采購的商品、服務(wù)和工程的項目、數(shù)量等細化，通過部門預算的編制上報財政部門，實行預算支出行為的規(guī)范化管理；二要完善國庫集中支付制度；三要建立和完善政府采購網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，包括供應商及相關(guān)資料庫、采購預算、采購項目及相關(guān)資料庫、專家評委及相關(guān)資料庫、采購案例庫以及政府采購電子招投標系統(tǒng)和交易及支付系統(tǒng)等；四要建立和完善政府采購的監(jiān)督機制，提高采購約束力，真正形成一個錢與物、驗收與購買相互分離的制約機制，使每一環(huán)節(jié)都監(jiān)督到位。三是積極配合事業(yè)單位改革，調(diào)整財政供給范圍。對市、鎮(zhèn)行政事業(yè)單位經(jīng)費供給情況開展一次全面普查，以公共財政為原則，按照市場經(jīng)濟體制的要求，重新界定財政供給范圍。根據(jù)市場取向，逐步將事業(yè)單位全面推向市場，努力做到有進有退，有保有壓，壓縮到位，保障有力。對行政事業(yè)單位實行定員定編，對重點學校要嚴格按實有學生人數(shù)重新核定義務(wù)教育的教師人員編制，嚴格區(qū)分公辦與民辦學校的界限，義務(wù)教育與收費教育徹底分開，防止“靠教育吃教育”的行為發(fā)生。著力清理和壓縮財政供養(yǎng)對象，建立財政供養(yǎng)對象數(shù)據(jù)庫，杜絕虛報、冒領(lǐng)和吃“空額”等現(xiàn)象發(fā)生。四是進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，努力保證各項重點支出需要。一要切實保證機關(guān)事業(yè)單位職工工資按國家標準及時足額發(fā)放；二要進一步落實社會保障資金，切實保證社會弱勢群體的基本生活。繼續(xù)執(zhí)行和完善“三三制”辦法，籌足下崗職工基本生活保障金，重點抓好企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，擴大覆蓋面，完善社會保險費稅務(wù)征收辦法，逐步推行“五費合一”的征收模式；三要處理好“吃飯”與建設(shè)的關(guān)系，在做好“保吃飯、保運轉(zhuǎn)、保還債”的基礎(chǔ)上，努力保證農(nóng)業(yè)、科技、教育、文化等重點支出。

(四)著力強化債務(wù)管理，化解和防范財政風險
面對償還債務(wù)高峰期的到來，縣鎮(zhèn)兩級要牢固樹立“立足自身、自我消化、自求平衡”的觀念，強化財政風險意識和責任意識，積極、主動地化解和防范財政債務(wù)風險。一是建立償債準備金，分期消化財政債務(wù)風險。財政部門根據(jù)本地區(qū)政府債務(wù)情況，從每年的政府專項資金、財政機動財力和政府債權(quán)清收收入中提前安排一定的資金，建立償債準備金，有計劃地消化因上級財政扣款而墊付的政府債務(wù)等隱性赤字，維護和鞏固財政平衡基礎(chǔ)。二是嚴格舉債程序，控制政府債務(wù)規(guī)模。實行政府債務(wù)財政部門扎口管理，行政事業(yè)單位舉債必須經(jīng)各級政府嚴格審批。凡欠發(fā)公教人員工資或原有債務(wù)規(guī)模超過財政承受能力的單位，一律不得舉借新的債務(wù)興辦事業(yè)。三是建立預警分析體系和約束機制，防范新的債務(wù)風險。從嚴格項目論證、科學選定項目入手，對債務(wù)借、用、還實行全程監(jiān)控，強化對招標采購、配套資金落實、工程概決算和投資回報等方面的財政監(jiān)督。建立債務(wù)管理部門與項目建設(shè)單位的雙向約束機制，凡由政府為企業(yè)提供世行貸款、外國政府貸款擔保的債務(wù)，一律實行以財產(chǎn)抵押為主要形式的反擔保制度。推行還債目標管理責任制，完善項目建設(shè)單位和受益單位責、權(quán)、利和借、用、還管理機制，嚴厲懲處逃避政府債務(wù)行為。對在政府債務(wù)管理過程中，造成重大損失的，要依法追究有關(guān)單位和相關(guān)人員的責任。四是鞏固和擴大農(nóng)村稅費改革成果，努力化解村級債務(wù)。為防止產(chǎn)生新的債務(wù)，鎮(zhèn)政府和村委會一律不得以鎮(zhèn)財政名義擔保向銀行和信用社貸款。鞏固和落實農(nóng)村稅費改革各項政策，加強監(jiān)督檢查，確保支持鎮(zhèn)村運轉(zhuǎn)資金到位。財政部門在確保各項轉(zhuǎn)移支付資金迅速到位的同時，還必須加強檢查和督促，保證資金按規(guī)定使用。農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加全部用于村級開支，中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付資金用于補助村級開支的，要撥入村級開支財政專戶，村級運轉(zhuǎn)資金任何單位和部門不得克扣和挪用。

(五)加強城建資金管理，推進城市化進程
建設(shè)小城鎮(zhèn)，要牢固確立“經(jīng)營城鎮(zhèn)”的理念，積極引入市場機制，依靠市場手段建設(shè)小城鎮(zhèn)，加快城市化進程。資金問題是城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵，堅持“誰投資、誰經(jīng)營，誰管理、誰受益”的原則，多渠道、多形式地吸引社會資本參與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)，政府管理重點抓好資金籌集和支出監(jiān)管兩個環(huán)節(jié)。一是在資金籌集上，要征足收齊現(xiàn)有房地產(chǎn)規(guī)費和土地出讓金，嚴格控制規(guī)費減免。同時要進一步加快土地使用制度改革，建立以土地招標、拍賣為主要形式的營運機制，把土地推向市場，以地生財，實行土地高度集中統(tǒng)一管理和建設(shè)用地統(tǒng)一供給辦法，增加政府土地收益。強化經(jīng)營城市理念，拓寬籌措渠道，對城市交通線路、出租車營運證等引入競爭機制，對城市空間廣告業(yè)務(wù)和城市道路、橋梁、綠地等市政工程冠名權(quán)實行拍賣制度，并征收城市空間有償使用費，積極籌措資金來源。二是在支出監(jiān)管上，堅持執(zhí)行城建資金預決算制度，積極參與大中型城建項目的可行性研究、立項審查、擴初設(shè)計、工程前期調(diào)查、招標文件編制等，繼續(xù)加大城建資金支出監(jiān)管力度，嚴格開支范圍，對工程實行事前、事中、事后全過程的監(jiān)督管理，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟和社會效益。凡是未列入招投標的項目，如路燈、地下管線、綠化工程等逐步推向市場，實行項目招投標；對項目工程中使用的重要設(shè)備和大宗材料通過政府采購解決，并實行管養(yǎng)分離，結(jié)合事業(yè)單位改革，可逐步將道路、綠化養(yǎng)護推向市場，提高養(yǎng)護水平和市場化程度。同時，加大對市政工程項目的財政監(jiān)管和財務(wù)審計，防止虛報量、高套工程定額等現(xiàn)象的發(fā)生。對城建資金的撥付試行由國庫直接撥款到項目建設(shè)單位的辦法，切實提高城建資金的使用效益。

(六)加大財政監(jiān)管力度，為振興財政保駕護航
有了好的財政管理體制的建立，更要有強勁的財政監(jiān)督保障機制的護航。針對經(jīng)濟生活中的各種行為，財政、審計、監(jiān)察等部門要進一步加大監(jiān)督和稽查力度。對照新的《會計法》和新頒發(fā)的《企業(yè)會計制度》、《企業(yè)會計準則》來規(guī)范各單位的會計行為，有針對性地對單位的會計信息質(zhì)量實施檢查，對熱點行業(yè)和注目部門實行地方人大、紀檢、監(jiān)察、審計、財政等部門聯(lián)合進行例行執(zhí)行監(jiān)察，適時組織開展行政事業(yè)單位預算內(nèi)外資金財務(wù)開支標準和“往來款”清收執(zhí)行情況等專項檢查，同時對“民心工程”，如社會保險、城市建設(shè)、道路交通建設(shè)等支出項目進行專項跟蹤問效檢查，對查出的問題決不手軟，做到“事事抓得實，件件有回音”，切實有效地擔當起深化和完善財政體制改革的“保護神”，穩(wěn)步推進縣（市）級財政步入良性循環(huán)

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