市建立城鄉(xiāng)社會救助體系對策思考
社會救助體系作為社會保障制度的重要組成部分，在保障貧困群體基本生活，維護困難群眾基本生活權益，維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。首先，社會救助體系是實現(xiàn)國民個體小康的制度保證。社會救助通過不同救助水平的制度設計，使不同層次的救助需要都能得到正常滿足。因此，要在社會經(jīng)濟發(fā)展到整體小康的同時，實現(xiàn)居民個體小康，就必須建立和完善社會救助體系。其次，社會救助體系是促進社會公平的重要措施。社會救助通過國民收入再分配，對市場分配中不能兼顧公平的缺陷進行彌補，解決那些在市場經(jīng)濟中得不到基本收入的社會成員的基本生活保障問題，達到促進社會公平、維護社會穩(wěn)定的目的。再次，社會救助體系是提高社會成員素質(zhì)的重要手段。在市場經(jīng)濟條件下，通過建立和完善社會救助體系，可以為一部分缺乏自我保障的社會成員提供必要的物質(zhì)生活保障，為他們保持和增強身體素質(zhì)創(chuàng)造必要的物質(zhì)條件。社會成員的科技文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)在一定程度上也要依賴于社會救助體系的建立和完善。這些都有助于增強社會成員的安全感和對社會的信心，有助于提高社會成員的思想道德素質(zhì)。
建立社會救助體系是在傳統(tǒng)的社會救濟基礎上，為適應新形勢的發(fā)展和需要提出的。目前，在全國范圍內(nèi)，已建立和實施了城市居民最低生活保障制度、救災制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、農(nóng)村特困戶救助制度和流浪乞討人員救助制度。醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助等專項救助制度也正在積極推進。隨著社會救助單項制度的不斷完善，社會救助進入了制度體系建設的新階段。
本文擬結合××市社會救助的開展和實施情況，對進一步完善××市社會救助體系作一些研究和探索。
一、社會救助在××市的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）城市居民最低生活保障制度已全面建立�！痢潦凶�1998年建立和實施城市低保制度以來，經(jīng)過提高保障標準，擴大保障范圍，基本做到應保盡保，月保障人數(shù)保持在××─××萬人之間，占全市非農(nóng)人口的××─××。到××年底，×年累計支出保障金××萬元，人均補差××元。這項制度的建立，把“三無對象”、下崗失業(yè)人員和臨時性生活困難人員等城市生活困難群眾全部納入了低保，為社會穩(wěn)定和居民生活提供了最后一道“安全網(wǎng)”。
（二）城市社會救助范圍不斷拓展。為進一步解決城市困難居民就醫(yī)、取暖、就學方面遇到的實際困難，××市政府相關部門，制定了面向城市低保對象家庭的一系列優(yōu)惠政策。一是義務教育階段公辦學校根據(jù)承受能力，免收本校家庭經(jīng)濟困難學生的雜費；公辦高中和公辦職業(yè)學校根據(jù)承受能力，減免家庭經(jīng)濟困難學生的學雜費；逐步對義務教育階段農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生實行“兩免一補”。即：免雜費和書本費，補助寄宿生生活費；全市公辦高中擇校生收費，對家庭經(jīng)濟困難的學生，實行減、免、緩的辦法。二是在住房方面，制定了《××市廉租住房管理暫行辦法》，市政府通過投資建廉租住房、購買、租賃舊房等措施，為城市特困居民提供住房救助。凡低保對象家庭人均住房面積達不到城市人均住房面積的，都可以申請廉租房救助。三是在取暖方面，對集中供暖的低保家庭，每平方米每月減免××元的取暖費。這些優(yōu)惠政策在一定程度上緩解了低保家庭的生活壓力。
（三）農(nóng)村社會救助穩(wěn)步發(fā)展。一是建立了災情監(jiān)控和救災探視制度，全面掌握了農(nóng)村困難群眾生活動態(tài)，及時撥付救災資金，妥善安排了災民生活，有效地解決災區(qū)“三缺戶”的基本生活困難，實現(xiàn)了“四有三不”的救災目標。二是全市建成經(jīng)常性社會捐助管理中心×個，接收中心×個，接收站××個，接收點××個，基本上形成了“四級管理、三級接收”的經(jīng)常性社會捐助網(wǎng)絡,在扶貧濟困送溫暖和抗震救災捐助活動中發(fā)揮了重要作用。三是努力解決農(nóng)村困難群眾基本生活問題。全市五保供養(yǎng)對象××人，其中集中供養(yǎng)的××人，分散供養(yǎng)的××人。去年年底，享受農(nóng)村低保的村民為××戶、××人，占農(nóng)業(yè)總人口的××，年發(fā)放保障金××萬元，保障了農(nóng)村特困群體的基本生活。
（四）城市流浪乞討人員救助管理起步良好。2003年8月，國務院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和民政部《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》開始實施，按照國務院要求，轉變收容遣送制度以后建立起來的，把原來強制性的收容遣送改為了關愛性救助管理，突出了自愿受助、無償救助的原則，對符合條件的救助對象進行了救助�！痢聊甓鄟�，××市救助站共接待××名申請救助人員，對符合救助條件的××名求助對象實施了救助。
二、××市社會救助面臨的困難和問題
（一）有限的救助與貧困人口生活需求增加的矛盾十分突出。目前從××市情況看，一方面，貧困群體的生活水平確實低下，生活困難的程度在加劇。很多城市貧困家庭用于食品消費的支出比例很大，而且營養(yǎng)水平低下，衣著
和日用品簡陋，住房條件差，困難家庭最怕過“三關”（生病關、孩子輟學關、年節(jié)關），并把醫(yī)療、教育和住房方面的支出比作新的“三座大山”。根據(jù)××市民政局2008年5月的調(diào)查，在城市有**個低保對象家庭因重病、大病致貧，**名60歲以上老人未參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，其基本生活和醫(yī)療問題沒有保障，低保家庭中**名孩子上學困難，**戶低保家庭住房達不到城市居民人均住房面積；在農(nóng)村，有**萬戶共**萬困難群眾無錢看病，**萬個家庭、**萬人住房困難，**萬戶困難家庭中的**萬余名子女上學困難，農(nóng)村絕對貧困人口的衣食更無法保障。另一方面，現(xiàn)行的城鄉(xiāng)救助政策主要是針對絕對貧困設計的。以城市低保為例，**年全市實際給予低保對象的月人均補助金額只有**元，僅相當于當年全市城鎮(zhèn)居民每月人均可支配收入的**；每月每人**元的低保標準僅相當于當年每月人均可支配收入的**。這種救助標準明顯的存在保障范圍和項目有限，保障標準偏低，補助金額過低的問題，部分保障對象的基本生活依然困難。
（二）貧困人口增加，救助制度不完善，社會救助壓力增大�！痢潦谐擎�(zhèn)貧困人口的主要構成是下崗職工和失業(yè)人員，涉及到的家庭人口近××萬人。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境脆弱，隨著城鄉(xiāng)居民收入差距的進一步拉大，部分已經(jīng)擺脫貧困的農(nóng)民仍有可能重新返貧，農(nóng)村相對貧困人口也會增加，社會救助任務十分繁重。同時，由于我國社會保障制度的特殊性和社會救助制度不完善，具體執(zhí)行中都不同程度存在救助對象確定難的問題。由于居民家庭收入無法準確確定，低保對象確定比較難，城市生活無著的流浪乞討人員救助對象界定也比較難。還有部分流浪乞討人員把乞討作為謀生、致富手段，不愿接受救助，給救助管理造成很大壓力。
（三）經(jīng)濟發(fā)展不平衡，救助資金投入不足，制約著社會救助的進展�！痢潦刑幱诮�(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結構特征明顯，城中各區(qū)之間、城區(qū)與郊縣之間經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大。特別是農(nóng)村，縣鄉(xiāng)村投入救助的資金嚴重不足，主要依靠省市救災款維持，社會救助舉步維艱�！羵�縣區(qū)農(nóng)村低保標準差距較大，最高的每年每人××元，最低的××元；農(nóng)村低保覆蓋面全市平均僅為××，最高的區(qū)縣××，最低的只有××，遠遠低于全市農(nóng)村××的貧困人口比例。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也由于資金無法保障，農(nóng)村敬老院院舍和設施簡陋陳舊，集體供養(yǎng)水平很低，實際需要供養(yǎng)的人數(shù)遠高于各級認定的人數(shù)，五保對象看病難的問題十分突出。農(nóng)村醫(yī)療救助制度由于各級財政資金難以落實而遲遲不能實施，農(nóng)村貧困人口的基本生活權益無法得到應有的保障。
三、進一步完善××市社會救助體系建設的若干對策
建立以最低生活保障制度為基礎，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以社會互助為補充的社會救助體系是政府的一項重要職責�！痢潦薪�(jīng)濟發(fā)展落后，貧困人口面相對較大，社會救助任務繁重，建立社會救助體系應當立足現(xiàn)實，創(chuàng)造性開展。針對××市社會救助開展現(xiàn)狀，筆者認為在推進社會救助體系建設上，應當遵循“單項突破、系統(tǒng)完善，點上突破、面上擴展”的思路，就是要根據(jù)困難群眾不同方面和層次的需求，先建立單項制度，再銜接整合各單項制度，逐步形成互聯(lián)、互動、互補的社會救助體系，提高社會救助的整體效果。應根據(jù)各區(qū)縣經(jīng)濟承受能力，在條件具備的地方率先建立社會救助體系，帶動全市社會救助體系建設的穩(wěn)步發(fā)展。
在當前情況下，建立××市社會救助體系，應重點做好以下幾個方面的：
（一）著力健全完善五項救助制度，維護好困難群眾和弱勢群體的基本生活權益
1、健全完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度。最低生活保障制度是新時期社會救助制度的基礎，只有建立和不斷完善最低生活保障制度，才能有效地擴大社會救助的覆蓋面，促進社會救助整體水平的提高。一是應進一步完善城市低保制度。在保障對象方面，既不能把其他社會保障制度所應解決困難的對象都納入最低生活保障，也不能把其他社會保障制度沒有入圍的有生活困難的對象遺漏掉。應盡快研究解決城市低保與其他各項保障制度的銜接配合問題。在落實上，要堅持張榜公布、群眾監(jiān)督、審核審批制度，實施分類施保，繼續(xù)完善各項制度，研究解決居民家庭收入核算這個難題，提高動態(tài)管理水平。二是建立健全農(nóng)村低保制度。應改革現(xiàn)行的農(nóng)村社會救助辦法，建立統(tǒng)一的農(nóng)村低保制度，“五保供養(yǎng)”對象和優(yōu)撫對象在全額享受農(nóng)村低保待遇的同時給予定額補助。各區(qū)縣必須制定合理的農(nóng)村低保標準，把所有農(nóng)村困難群眾納入保障范圍。要結合農(nóng)村稅費改革，改變保障資金籌集辦法，低保資金以縣為主、省市補助、共同負擔，促進農(nóng)村低保制度的全面建立和實施。
2、健全完善自然災害緊急救援制度。應系統(tǒng)加強災害信息的搜集和評估機制的建設。在各級普及救災預案，推廣救災演練，健全救災物資儲備系統(tǒng)和探索建立緊急救助條件下的物資調(diào)度系統(tǒng)，完善救災資金的調(diào)度體制和管理發(fā)放機制，使救災資金能夠充分地發(fā)揮救助作用。加強災害救助的綜合協(xié)調(diào)機制建設和救災裝備建設，使災害救助形成合力，全面提高災害的緊急救援能力，使受災群眾及時得到救助。
3、改革完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度�，F(xiàn)行的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度顯然不適應市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，必須加以改革。首先應明確并強化政府的責任，改變五保供養(yǎng)的責任主體，把過去“依靠集體、依靠群眾、開展社會互助互濟和扶持生產(chǎn)自救，輔之以國家必要的救濟”的指導思想，轉變?yōu)椤罢葷�、社會互助”，強調(diào)政府作為責任主體，對農(nóng)村這部分最貧窮、最弱勢、最無助的群體進行救助。其次，要把改革農(nóng)村五保供養(yǎng)制度與建立農(nóng)村社會救助體系統(tǒng)籌考慮，把五保戶優(yōu)先納入農(nóng)村低保和農(nóng)村醫(yī)療救助范圍。鑒于當前××市農(nóng)村社會救助現(xiàn)狀，在條件合適的縣區(qū)，鼓勵率先推進農(nóng)村低保制度，切實保障五保對象的基本生活，建立農(nóng)村低保制度有困難的縣區(qū)，可以考慮把部分集中供養(yǎng)的五保對象納入城市低保。
4、積極建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。特困群體沒錢看病、看不起病是當前的一大社會問題。造成貧困人口就醫(yī)難的首要原因是經(jīng)濟上的貧困，第二個原因是醫(yī)療體制改革不到位，大部分貧困人口沒有被醫(yī)療保險覆蓋的條件，健康資源配置不合理，大大降低了貧困人口對健康服務資源的可得性和可及性，他們的醫(yī)療問題只能依靠醫(yī)療救助來解決。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度主要應當是對因患大病重病，醫(yī)療費支出過大影響家庭基本生活的困難人員提供醫(yī)藥費補助和醫(yī)療照顧的階段性救助措施。建立醫(yī)療救助應當建立專項救助資金，通過補助、減免費用的方式，實行城鄉(xiāng)一體化救助。應加強調(diào)查研究，按照先建立制度，逐步實施的原則，積極推進城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設。
5、加強和改進城市流浪乞討人員救助制度。由收容遣送制度改為社會救助管理，使城市流浪乞討人員救助管理的對象、內(nèi)容、形式、辦法發(fā)生了質(zhì)的變化。應當按照國務院和民政部要求，積極轉變方式，切實抓好救助管理基礎設施建設。要依據(jù)新《辦法》和《細則》的規(guī)定，抓緊修訂和完善救助管理各項制度，建立健全對乞討人員救助管理的運行機制。應進一步增強的預見性，研究制定緊急事故應急預案，提高對緊急突發(fā)事件的處置能力，逐步建立起新的救助管理良性運作機制，切實做好新形勢下的城市乞討人員救助管理。
（二）盡快制定完善三項救助配套政策，提高對困難群體的救助標準
一是建立教育救助政策。目前，××市中小學校對家庭生活困難的學生實行學雜費部分減免措施，但覆蓋面小、減免數(shù)額有限，并未從根本上解決困難家庭學生上學難的問題，建立城鄉(xiāng)一體的教育救助制度顯得尤為重要。教育救助應當由政府出錢，給需要救助的中小學生交納學雜費，而不應由學校來減免。教育救助在標準上應當城鄉(xiāng)有別，以便與現(xiàn)行的城鄉(xiāng)中小學生學雜費收費標準有差別相對應。同時，對困難家庭子女考入高等院校學習的，政府應一次性給予一定數(shù)額的入學補助，確保困難家庭子女能夠上得起大學，不再出現(xiàn)含辛茹苦考入大學的困難家庭子女因繳不起學費而輟學的現(xiàn)象。
二是建立住房救助政策。建立這項政策的核心主要是由政府承擔住房市場與居民支付能力之間的差額，解決部分城鄉(xiāng)困難群眾住房支付能力不足的問題。可以采取提供租金補貼或以低廉租金配租的方式進行。目前××市已經(jīng)制定了有關政策，通過提供廉租住房，解決城市貧困居民住房困難的問題，應當繼續(xù)完善，開辟多種渠道，加緊實施住房救助。同時，對農(nóng)村貧困群眾住房困難的問題也要研究，可采取資金補助、減免相關費用的辦法，幫助他們解決住房困難。
三是制定就業(yè)援助政策。鼓勵貧困人員生產(chǎn)自救，是與社會救助體系相配套的重要措施和政策。在貧困人口中，絕大多數(shù)是身體健康、智力健全、有勞動能力的，只要政府能夠幫他們一把，就可以使他們擺脫困境，回到基本生活水平以上。政府應當采取有效措施，鼓勵城市下崗職工再就業(yè)。應制定各項再就業(yè)優(yōu)惠政策，進一步強化免費職業(yè)培訓、建立勞動力市場、在自謀職業(yè)時提供各種優(yōu)先、便利和稅費優(yōu)惠、政府開發(fā)公益性崗位、購買就業(yè)崗位、發(fā)展社區(qū)服務業(yè)等，積極為下崗職工和失業(yè)人員實現(xiàn)再就業(yè)提供幫助。農(nóng)村應當通過廣泛拓寬就業(yè)渠道，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加快小城鎮(zhèn)建設步伐，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進程，最大限度吸納和消化剩余勞動力，努力增加農(nóng)民收入。繼續(xù)抓好扶貧開發(fā)，減免困難群眾各種稅費，幫助困難農(nóng)民解決生活問題。
（三）建立健全兩項救助保障機制，保證救助體系建設順利推進
一是建立完善社會救助管理體制和運行機制。根據(jù)××市情況，社會救助管理體制和運行機制應當是：縱向上，以分級負責、市縣（區(qū)）為主、基層落實為特征；橫向上：以政府領導、民政主管、部門配合為特點�？煽紤]成立××市社會救助領導小組，統(tǒng)籌計劃協(xié)調(diào)社會救助，建立政府主導、民政主管、部門配合、基層落實、社會參與的救助機制，和自上而下一致的管理運行機制。社會救助運行機制應當以法制化、社會化、信息化為特征。當前，應著重解決好社會救助管理體制不健全，特別是城市基層和農(nóng)村的救助管理組織不健全，管理手段落后，經(jīng)費不足的問題。
二是建立科學、合理和穩(wěn)定的社會救助資金投入機制。應確立政府財政保障的主體地位，各級政府財政必須確保最基本的“兜底”資金。在中央和省上給予資金支持的基礎上，必須強調(diào)救助資金分級負擔的原則，各級財政都要按實際需要的一定比例和規(guī)定列支救助資金，建立專戶管理、封閉運行、使用安全的資金投入和管理制度。部分經(jīng)濟水平較差的縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市級財政可給予適當補助，確保農(nóng)村救助資金的需要。積極開辟社會資金籌集渠道，進一步規(guī)范接受捐贈、募集資金的管理使用，充分發(fā)揮慈善總會、福利彩票籌集資金的輔助作用，堅決制止其他社會組織進行的不規(guī)范的募捐活動，為社會救助籌集更多的社會資金。
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